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一、政府采购政策功能发挥的紧迫性

从1996年我国政府集中采购试点开始，政府采购(也称公共采购，Public/Government Procurement)改革已经取得巨大成就，但是同时也存在许多亟待解决的问题，尤其是在政策功能的实现方面。政府采购作为公共部门与私人部门接触最多的领域，也是腐败的高发区。2009年7月，中央决定用两年左右的时间，在全国集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，截止到2011年7月，全国共受理工程建设领域违纪违法问题举报38025件，立案19658件，查实17734件；给予党纪政纪处分12874人，其中厅（局）级干部89人，县（处）级干部1275人；移送司法机关处理6801人^[1]。不难看出，中央在取得惩治腐败巨大成功的同时，却也显示了政府采购在遏制腐败方面的功能亟待加强。

公共采购向来被发达国家视为最为有力的政策工具。庞大数量的公共资金的支出所能产生的集聚效应和示范效应，对于引领国家的政治、经济、社会和文化的走向作用早已被西方国家和国际社会所瞩目^[2]。正是依靠这一强而有力的政策工具，西方发达国家在发展的过程中才得以实现有效地遏制政府采购的腐败丛生、拉动了经济发展、扶持了本国中小企业的兴起、促进各种社会福利事业等政府职能^[3]。然而，中国的政府采购却在“天价采购”、“买国产还是进口？”、“中小企业如何获得订单？”等争论中走过十多个年头。几年前，一些长期关注政府采购的学者们纷纷发出了深情的呼唤：政府采购正在走向迷途，是该重视政策功能实现的时候啦^[4][5]！

近年来，正在进行的加入世贸组织GPA的谈判，再一次把我国政府采购政策功能的实现推向风口浪尖。中国美国商会2010关于美国企业在华商务环境《白皮书》的政府采购部分，对目前中国有关政府采购的法律、政策和措施几乎均有涉及，提出了一系列批评性意见和要求。这就给我们发出了进一步警示：作为一项政策工具的政府采购必须在政策功能上有所作为。2008年开始的中央和地方的大部门制改革尚需要进一步深入，又加之各个地方的政务大厅和公共资源交易中心的建设还存在诸多问题，则急需对现有政府采购的运行机理进行探讨，并指明改革的具体方向和原则。而2011年5月30日中央政治局召开的“研究加强和创新社会管理问题”的专题会议也对政府采购如何实现社会政策功能提出了新的课题。为此，借鉴发达国家的成功经验，回应我国改革的大背景，强化我国政府采购政策功能的实现已经成为当务之急。

二、发达国家政府采购政策功能发挥状况

从发达国家的政府集中采购制度起源看，遏制采购领域腐败为首要任务。但是随着经济发展和政府改革的进展，其政府采购的政策功能又在不同时期有所差异。美国联邦政府采购起源于军事采购的腐败丛生。南北战争爆发后，采购需求大量增加，导致采购中发生了很多劣质物资、高额收费、贿赂、欺诈等腐败现象。于是，从1862年起，军事采购权从战争指挥官移交到分散的军需官手里，然后又集中到了在华盛顿的总军需官手中。二次世界大战前，美国希望通过政府购买本国产品来刺激经济增长和增强生产能力。为此，1933年通过的《购买美国产品法》，其目的是为了培育和保护美国工业、工人和投资资本。而从20世纪60年代末开始，美国政府又陆续开展了一些旨在增加小型弱势群体企业（如少数民族企业）承担政府合同的项目。与此同时，国会就颁布了一系列有关环境和能源的法律。这些法律使用联邦政府采购作为政策工具实现保护环境和节约能源的功能。政府采购促进公平就业的政策功能开始于1966年的约翰逊总统发布的11246号总统令，其后进行了几次修订。该总统令要求供应商必须在一定的条件下制定出书面的积极反歧视行动计划，并要求联邦政府采购政策办公室负责该政令的强制实施。

英国是最早开展政府采购活动的国家之一。早在1782年，英国就建立了政府集中采购制度，设立了国家文具公用局。该机构专门负责以公开招标的形式采购办公用品，后来发展为物资供应部，专门负责政府各职能部门所需物资的采购。1973年英国加入欧洲经济共同体（现为欧盟）之后，政府采购就受到日益增多的各种政策功能的限制。包括法国、德国等主要发达国家在内的欧盟，其公共采购政策的初始目标是打破各成员国在公共采购行为中的国家保护主义，之后逐步扩大了政策功能，包括地区政策、社会政策、能源政策、科技发展政策、环境政策、产业政策等功能^[6]，其典型的例证是欧盟中国商会建议书在其具体问题中所列出的“国货优先”、“自主创新产品”优先政策，以及其针对中国的产业政策、科技发展政策、能源政策、环境政策等等。

除此之外，加拿大于1996年公布了“土著居民企业采购政策”，政府采购中实施预留土著居民企业计划。为保护本国土著居民以及中小企业经济发展，加拿大在国际协定中还就小企业和土著居民企业做了例外保留。而在2005年，又先后提出了绿色采购和保护中小企业政策^[7]。日本作为世贸组织的《政府采购协议》成员国，虽然必须遵守协议的不歧视要求，但其利用其民族文化传统和“原产地规则”进行国内的产业和企业的保护。将“日本货”进行定义，并与原产地是日本的货物进行区分，规定：只要“日本货”价格不超过外国货价格的6%到10%，日本政府优先购买 “日本货”。这样对日本国内的产品和企业进行了有效保护。韩国政府采购政策的基本目标是实现政府采购的遏制腐败、保护本国产品、鼓励科技创新、绿色环保等。韩国对外经济政策一贯采取“奖出限入”的方针，在政府采购的问题上更是坚持以国内采购为主的态度。因此，在政府采购中，只要国内有同类的产品，且符合用户的要求时，一般不鼓励对外采购。

对于政府采购的发展历史，国外学者进行归纳总结，并提出了如下七个阶段：即货物和服务的采购、法律规制、公共资金的节约、采购责任、采购绩效、政府政策目标的支持、政府政策目标的实现^[8]。从学者总结的“七个阶段说”来看，西方发达国家都经历了不同发展阶段的政策功能有不同侧重的历程。美国学者Sandra M.Anglund在其《小企业政策和美国信条》中梳理了美国支持小企业政策的发展历程；美国政府采购研究专家McCrudden的《从政府采购和法律变迁看购买社会正义：平等》对当今美国政府采购的社会政策功能进行了全面的剖析。这两部影响力比较大的著作，也进一步验证了发达国家政府采购政策对于其经济、社会发展所具有的巨大推动力和影响力，也进一步说明了政府采购政策功能发挥的重要意义。

三、中国政府采购政策功能评估与发挥

政府采购政策功能发挥首先是一个政策执行问题，即如何执行政府采购政策的问题。而政策执行最为关键的就是要客观描述出影响政策执行的各种因素。至于政策执行的诸多影响因素，学者盖恩（Gunn）在总结了胡德（Hood）的观点、融合了Jeffrey L･Pressman和Aron B･Wildavsky的观点后提出了最优执行的十个条件，其中充分时间和充分资源、充分整合所有的必要资源和政策的有效性以及完美的沟通与协调、充分的共识与完全理解的政策目标等都是重要的因素。西方学者提出的公共政策执行的理论中，同时还非常强调组织架构的角色地位和职能定位分析，并且组织理论一直占据最为重要的地位^[9]。除此之外，我国也有学者认为：在众多影响政策执行的因素中，组织定量是关键因素，作为政策的实施者，不仅成员构成、组织结构等都对政策执行成败有着决定作用。台湾学者李允杰、丘昌泰的《政策执行与评估》则全面介绍了政策执行与评估的理论与方法，是进行政策研究的很好的工具书。已有的政策执行与评估理论与方法的研究将为政府采购政策执行评估提供基本原则和方向。为此，要发挥我国政府采购政策功能首先要关注政策执行问题，找出其影响因素。

在找出影响因素的基础上，还应该强化政策执行的评估，才能准确掌握政府采购政策功能发挥的情况。而政策执行的评估最为核心的就是政策评估的指标设计。发达国家和国际组织都进行了一些积极探索研究。美国联邦审计署（U.S. Government Accountability Office，GAO）在2005年的9月份发布了联邦政府采购评估框架，并提出四个互相关联的基本指标：即组织结构与领导关系、政策与程序、人力资本、知识与信息管理。而每一个基本指标又由许多不同要素和关键因子组成^[10]。2006年7月份，经济合作与发展组织、世界银行的联合圆桌会议发布了《国家采购体系评估-以经合组织/发援会-世界银行圆桌会议为基础》。该评估分两部分，第一部分为基本指标，第二部分为符合和性能指标。基本指标用于各个国家自我评估和独立评估，它包括四个支柱指标：即立法与监管框架、制度框架与管理能力、采购业务和市场惯例、公共采购制度的完整性和透明度。而每一支柱指标又分解为若干个分指标，分指标中又包含多个子指标，并分别标有1-3分的不等分值；第二部分的符合与性能指标则是为帮助各个国家获取数据和信息，并指出具体评估办法^[11]。这些指标体系为我们提供了很好的参考和借鉴，但是，适用于我国的政府采购政策评估还存在不少问题：其一，目的不同。美国审计署的指标主要用于遏制美国政府采购的腐败问题，而经合组织则适用于国家与国家之间的评估，且也主要是基于廉洁采购的目的。因此，我国在实现遏制腐败政策功能时，可以参考；但除此之外的其它功能则不能适用。其二，情况不同。以上指标是基于发达国家的经历了上百年的发展而设计的，并且可以就指标的内容进行评估；而我国尚处于起步阶段，许多指标无从谈起。同样，要评价我国政府采购政策功能的发挥，也要基于中国政府采购的实践，涉及适合中国实际的指标体系，并对中国政府采购作出科学合理的评估。

基于以上的分析，回顾中国政府采购走过的十多年的历程，尽快建立起科学合理的政府采购政策执行的评估指标体系，收集相关信息，并展开科学合理的评估已成为当务之急。基于各项政策执行情况评估，找出阻碍我国政府采购政策功能发挥的具体因素，并针对具体情况具体分析，有针对性地提出解决问题的办法，是充分发挥中国政府采购政策功能的逻辑起点，也是其目的的归宿点。

作者简介：

王丛虎，中国人民大学公共管理学院副教授，法学博士

参考文献：

[1] 张欢.工程建设领域查办案件工作综述.中国纪检监察报.

http://www.zzg.gov.cn/xwdt/yw/2840.shtml.

[2] Andrew Erridge.2005.Uk Public Procurement Policy and the Delivery of Public Value･Challenges in Public Procurement: An International Perspecitive･Boca Raton，Florida ，USA: PrAcademics  Press.

[3] McCrudden， Christopher. 2007. Buying Social Justice: Equality， Government Procurement， and Legal Change. New York: Oxford University Press.

[4] 贾康.要充分发挥政府采购的政策功能.经济参考报，2005年8月4日.

[5] 于安.我国政府采购正在走向迷途.经济参考报，2005年9月8日.

[6] 刘文秀.欧洲联盟政策及政策过程研究.法律出版社.2003.01.

[7] http://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/pme-sme/osme-eng.html.

[8] Christine Harland，Jan Telgen，Louise Knight.Gay Callender and Khi V.Thai， 2007.

[9] Younis，Tabli. Implementation in public policy. Dartmouth Publicing Company Limited.1990.

[10] U.S.GAO.2006. Framework for Assessing a Acquisition Function at Federal Agencies. Journal of Public Procurement. 6(1.2).p131-176.

[11] OECD.2006.Methodology for Assessment of National Procurement systems， Based on Indicators from OECD-DAC/World Bank Roundtable.