《招标与投标》文本版

招标投标制度，是我国从社会主义计划经济过渡到社会主义市场经济的必要产物，其既不同于过去那些单纯地利用行政手段分配建设任务的方法，也不同于建设单位自行寻找施工企业，把经批准的工程任务自行委托施工单位的“自行联系”方式。自我国《招标投标法》颁布施行以来，招标投标行为已上升为一种法定行为。因此，在招标投标活动中应坚持依法办事、公平竞争、平等互利与诚实信用的原则，鼓励投标单位以技术水平、管理水平、社会信誉和合理投标报价等优势展开竞争，从而达到确保工程建设质量、控制施工周期、降低工程造价、提高投资效益的目的。

 

一、中江县工程建设项目招标投标活动现状

 

近年来，中江县积极推行招标投标制度，较好地维护了公开、公平、公正的市场竞争秩序，有效地遏制了招标投标领域的一些不正之风和腐败现象，促进了全县经济社会的协调发展。

（一）规范招投标程序，有效遏制违法违规现象的发生

一是严格执行招投标审批制度。近年来，中江县所有政府性投资工程建设项目可研批复或立项、实施方案等都按照招标投标相关法律条规要求核准发包方式，对工程建设项目公开招标的范围、方式、组织形式、代理机构选取和招标公告的发布等都完善了具体规定要求，使招标人（项目业主）通过公开招标、邀请招标等方式选择工程项目建设承包商，做到了有法可依、有据可查。二是严格规范招标投标信息发布。根据招标投标的有关法律条规，近几年来，凡经县发改部门行政核准审批的政府投资工程建设项目，都严格在省市指定媒体发布公告、补遗、公示等信息。规范和禁止信息发布媒体排斥潜在投标人的行为现象。三是严格规范工程建设项目招投标活动平台。凡省属重点项目招标均在省交易中心公开招标；200万元以上的市、县属项目均在德阳市交易中心公开招标。严格规范交易平台，既提供了有效的服务，又有力推进了公开招标的监管。四是严格规范评标专家的抽取。为规范评标专家的抽取工作，省、市相关部门出台了相关规定文件，中江县都按照相关规定从严执行，推进了全县工程建设招标投标活动的有序开展。

（二）严格依法监管，维护招标投标活动的良好秩序

一是严格招投标活动程序备案。近年来，全县所有国家投资项目招标的信息发布、文件备案等必须经主管部门和行业主管部门双备案，在程序和技术两方面进行把关，有效地避免了因公告或招标文件出现隐形障碍和不必要错误而造成质疑、投诉和流标事件的发生。二是严格招投标活动现场监督。中江县招投标监管部门切实履行了现场监督职责，严格按照招标投标法律条规依法监督，特别是公开招标投标活动，监督人员对每一个项目的开标过程、评标专家抽取、评标过程、评标结果核实等重点环节都派员参加，不留死角，较好地坚持了招投标活动的公开、公平、公正和诚信原则。三是认真处理招投标质疑、投诉、举报案件。近年来，中江县招投标监督部门加强了协调配合，进一步整合力量，严格依照招投标相关法规和政策，对招投标活动的质疑、举报、投诉等问题按程序及时开展调查、处理、回复，促使招投标活动各方主体更好地遵守招投标秩序和招投标法规，依法有效地维护其合法权益。

（三）转变监管方式，扩大市场主体权益

为规范政府性投资工程建设项目招投标活动，省、市各级监管部门近年来出台了多项政策。从这些政策可以看出，招投标活动的监督管理将从目前的注重事前监管方式转变为强化事中、事后的监管，主要通过大力推动市场主体之间的互相监督，严厉查处招投标活动及项目实施过程中的违法违规行为来更好地维护招标成果。在此氛围下，招标人（项目业主）或行业主管部门也进一步加强了合同履约监管，通过查处中标企业不按约履行服务的行为，有效促进投标人依法依规参加招投标活动。

 

二、中江县招投标活动存在的主要问题及原因分析

 

工程建设项目招投标活动涉及的行为主体是招标人、招标代理机构、投标人、评标专家、交易中心、监管部门等，他们既是招标投标活动的行为主体，也都是被监管对象。笔者认为，中江县在招标投标活动中主要存在以下问题。

（一）招标人对待项目前期准备工作缺乏主动性

招标人也称建设项目单位或项目业主。全县部分招标人存在组织不力、计划安排不周、经办人员变换频繁等问题，导致项目前期准备时间过长，以至于到了招投标阶段，项目业主期望通过缩短招标法定时间来保证工期。有的招标人在征地拆迁、“三通一平”、资金申请等工作尚未完成的前提下就开展招投标活动，以至于在招标活动完成后，中标施工企业难以进场，不仅严重拖延工期，甚至引发合同纠纷等问题。有的招标人过分依赖招投标活动，在编制招标文件时设置合法不合理的条件来解决工程实施中的问题，造成在招标过程中的质疑、投诉、举报等影响项目进程。

（二）招标代理机构普遍存在招标业务水平偏低

招标代理机构是政府、企业、市场之间的桥梁和纽带，在项目招投标、技术咨询、提高投资效益等方面发挥着重要的中介服务作用。但在招标实际工作中，招标代理机构的服务能力和业务水平往往不能满足招投标活动的需要，主要表现在：一是招标代理机构进入市场后，行政监管没有及时地跟上，又缺乏清理退出的硬性规定，致使相当一部分没有经营场所、没有专业人才队伍、没有编制招标文件和组织开标评标能力等社会中介机构或企业成了招标代理机构进入了招投标市场。二是有的招标代理机构只注重招揽业务，不注重人才培养和员工技能培训，从业人员缺乏招标代理基本的法规政策知识和业务技能。例如，2015年7月，该县有一个3000多万元（共5个标段）的水利渠道整治工程项目，C市某招标代理公司网上发布的招标文件与递交给评标专家的招标文件出现两个不一致的版本（递交给评标专家的版本为未备案的招标文件），评标专家评标至次日早上2：00结束后，代理公司工作人员才发现问题严重，47家投标企业有30多家企业投标文件被否决，一旦公示，将会引起很多投标人投诉，虽然最后解决了问题，但还是造成了严重影响和损失。再如，有的招标代理公司派出的业务人员平时既不学习法规政策，又不看招标文件，在开标时才询问监督人员具体操作方法。三是有的代理公司对招标结果不按法定时间备案和公示。这些离奇怪象，严重影响了招投标质量，甚至引起投标人投诉的严重后果。

（三）投标人违法违规现象比较突出

投标人就是常说的建设项目承包人，包括建筑施工单位，中介服务单位等。一些投标人为达到承揽工程的目的，往往采取一些违法违规行为，主要表现在：一是投标人与招标人串通。即由内定的中标人找几家有资质的投标人“陪标”，完成招标程序后谋取中标。二是投标人相互串通围标。有的投标单位形成投标联盟轮流坐庄、多家陪标的方式进行围标；有的投标人私下达成利益分配协议结成利益共同体，共同参与投标进行围标。三是挂靠投标。也就是一些低资质或无资质的单位，甚至个人通过借用、挂靠高资质的单位获取投标资质参与投标竞标。四是投标人与招标代理机构串通投标。为了追求共同利益，有的代理机构与投标人串通，代理机构有意根据投标人的优势特点设置招标条件，达到中标目的。五是投标单位中标后将工程转包、违法分包给其他施工单位的现象也不同程度地存在，有的项目业主及施工监理发现后既不予现场制止，也不向政府及其主管部门举报。

（四）评标专家思想觉悟、专业理论水平参差不齐

评标在整个招投标活动中是极为重要和关键的环节，评标的关键在于依据招标文件所规定的评标标准和方法，在于专家以丰富的专业知识和理论水平公开、公平、公正地确定中标候选人。但在实际工作中，对专家的管理制度和方法缺乏应有的措施，部分评标专家思想觉悟、职业道德、评标水平等有待加强，在评标过程中缺乏严谨的工作态度,时常利用规则和自由裁量权钻牛角尖而肆意否决投标或应否而不否。如，2015年12月17日开标的中江县仓山郪江桥梁工程、2016年4月11日开标的南山镇槐树店村新农村建设项目工程均存在上述所列现象。在电子招投标活动中，因年龄偏大的评标专家不熟悉电脑操作，常出现评标时间过长，甚至有时出现属于网络版本自然生成的错误，评标专家主观认定为投标人投标文件出错，同时也不发出质疑或澄清通知，就将其全部投标文件否决而致流标，致使投诉不断，导致复查或复评，甚至重新招标。

存在上述问题的主要原因有以下四点：

首先，监督管理存在真空和错位。在现有的招投标体系里，政府行政主管部门作为招投标的监管方，在招投标各方中处于强势位置，但一些行政主管部门思想观念滞后，依法行政意识还未真正提高。一是招投标监管工作主要由投资主管部门和行业主管部门配合进行，投资主管部门主要就招投标活动程序的合法性开展现场监督，而行业主管部门主要对招投标的技术和合同进行监督。这样各司其职无可厚非，但仅局限于对招投标环节的监管，忽略了维护招标成果的监管，使项目前期工作和后续工作衔接错位，出现监管的“真空”，影响项目进展和工程质量等。二是省级部门和地方部门监管错位。招投标法律法规规定，县级及以上主管部门具有对评标专家的监管和处罚权，但那是基于招标代理机构拥有的专家库，四川省评标专家库由省政府建立，授权省评标专家管理委员会办公室（设在省发改委）统一管理，各市（州）、县对专家的各种违规行为只有向省专家库管理办公室报告的权力，因而一些专家在评标过程中无视监督，责任心不强，评标出错后很难得到应有处罚。甚至有些评标专家还理直气壮地说：我们错了自有管我们的部门单位，你们没这个资格和权利。

其次，配套制度滞后。目前，关于招投标方面的法律法规及政策虽然不少，但是相对于不断出现的新情况、新问题而言，配套制度和配置措施跟进速度相对滞后，缺乏系统性和连续性。如，对一些隐蔽性较强的违法违规行为（如围标串标）难以取证，查处难度较大，相关职能部门查处显得无能为力。又如,不论何种情况，履约保证金按规定不得超过总价的10%，这极易造成恶意低价抢标得逞后工程质量、工期无法保证，但又缺乏相应制裁手段。再如，施工招标投标保证金最高不超过80万元，因标准太低，又不承担资金的风险，导致一些投标人有机可乘，向多个施工企业挂靠，借用资质投标的现象屡见不鲜，甚至出现专业投标人，只负责投标、中标，其后就转卖项目承包权的现象。

其三，履职和查处力度不够。招标投标活动中出现的问题之所以屡禁不止，与我们对招投标活动中违法违规现象查处的难度和力度有密切相关。一是权力运行缺乏应有的规范、制约和透明度，项目业主、主管部门、承包单位各自履行职能还不到位。二是在查处的过程中力度不够，使违法违纪者得不到应有的惩处。正是由于违法违纪的成本低，风险小，而所获取的利益巨大，使得无视法纪、顶风作案的问题难以得到有效遏制。

其四，诚信意识淡薄。市场屡屡出现买卖企业资质、挂靠、借用施工资质投标的现象，其重要的原因是整个招投标市场诚信大环境的缺失，诚信体系建设和监管执法滞后。一方面是招标人、招标代理机构、投标人、评审专家等参与招投标活动的各方主体诚信数据不能及时得到有效整合、交流和运用。另一方面是对于优质的守信的企业，政府奖励政策不明朗，而对于不够诚信的企业却能够以较低的成本得到丰厚的回报，从而无法真正落实保护鼓励守信者、惩戒失信者。因此，构建一个完善的信用评价和监管体系，已成为规范和维护招投标市场秩序的当务之急。

 

三、关于对招投标相关问题的对策思考与建议

 

《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》是工程建设项目招标投标活动管理的基本法规，国家有关主管部门和四川省政府及行政监督部门也颁布了相应的补充法规政策，这些法规政策的各项条规都规范了招标人、招标代理、投标人、评标人、交易中心和行政监督部门等在招标投标活动中的主体行为，要求必须遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。在实际贯彻执行中，政府应完善坚实有力的监管和执法措施，组织协调有关行政监督部门密切配合，加大依法监管和惩罚力度，严厉打击工程建设项目招标投标活动中的违法违规行为。与此同时，要充分调动和发挥社会监督的积极作用，让招标投标活动的所有程序在阳光下运行，维护依法依规进行的招投标结果，努力开创招标投标活动公开、公平、公正和诚实信用的良好局面。

（一）落实主体责任人，狠抓项目前期准备工作的落实

不断总结完善和借鉴外地一些先进经验，对全县重大项目实行联席会议制度，对项目的前期工作（包括：可研、规划、用地、环评、节能、水保、资金来源、征地拆迁、“三通一平”及招投标准备）进行倒排工期和任务划分，落实重大项目前期各环节的主体责任人、责任时限，并严格执行问责制，以推进项目前期工作的加快落实。

（二）健全监管机制，大力提高招投标监管质量

健全监管机制，明确机构职能职责，目的是消除“分头监管和同体监管”，实现“综合监管与部门管理相结合”，“监、管、办三分离”和“统一监管机构、统一服务平台、统一信息公开、统一流程运行、统一服务标准”的“五个统一”。同时，强化招投标文件的备案审查，加大各类投诉举报案件的查处力度，提高招投标活动的整体监管能力。并在每一次招投标活动评标结束时，由投资主管部门和行业主管部门的现场监督人员对评标结果进行必要的核查，及时发现和尽量避免专家错评、误评等事件的发生，努力确保评标质量，切实维护招投标公开、公平、公正和诚实信用的原则。

（三）建立诚信监管体系，依法制裁违法违规企业

在推进建立覆盖全省、甚至全国的诚实信用记录的基础上，各行业主管部门要切实加强对各类建筑承包商的监管，制定完善诚信奖励或扶持、不诚信惩戒或出局等方面的具体管理措施及办法。建立中江县公共资源交易网，及时搜集并公示招标、采购活动信息及建筑市场的不良信用信息。重点是严格执行项目经理等主要人员现场签到制度，加强现场检查，对不良记录发现一次记录一次，并及时进行公示，同时明确对出现三次以上的视为借牌挂靠的单位依法进行市场禁入处罚，让这些无视法律法规和不遵守职业诚信的建筑承包商淘汰出局，有效遏制招投标活动中的违法行为。

（四）建立联合联动执法机制，加大招投标违法案件查处力度

近年来，中江县对招投标活动的质疑、投诉、举报实行了联合查办机制，对于有效预防不正当干预案件查处，确保办案的公正性、公平性和提高办案质量取得了较好效果。今后，应进一步加强招投标后期环节的监管，切实落实由县工程建设领域行政监督工作委员会办公室牵头，发改、住建、交通、水务、法制办等部门参与的联合执法机制，不定期抽查在建项目管理情况，对发现的问题现场取证，按管理权限责成行业主管部门从严从快进行惩处，并建立档案，进行通报，切实打击建筑市场的违法违规行为，进一步强化全县招投标活动全过程监管，切实净化和规范全县建筑市场。

 

作者简介：

邓旭东，中江县发改局纪委书记

王晓泉，中江县发改局招投标管理股