投标
谈优化招标投标营商环境——扫黑除恶
招标投标活动可能涉及黑恶势力介入，这还真不是危言耸听！2004年去福州，福建省监察厅一位巡视员给作者介绍的当地一些串通投标案子中就涉及黑恶势力，或运用黑社会手段收买投标人、评标委员会专家，或是以卸胳膊卸腿进行威胁，无所不用其极。曾几何时，“招标投标是箩筐，世间万物均可装”，其一度是政府管理中的“宠儿”与“法宝”，是什么原因使而今优化招标投标市场环境竟然与“扫黑除恶”挂上了钩？是制度设计存在缺陷还是水土不服？是人“人性劣根”以至“狡诈成性”？……为什么一项旨在发挥市场在资源配置中起决定性作用的市场竞争交易制度与“扫黑除恶”专项治理挂上了钩？耐人深思！
1 优化招标投标营商环境须扫黑除恶
今年四月初，浙江省发展改革委、政法委、省检察院、省高级人民法院、公安厅、财政厅、住房和城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、市场监督管理局、司法厅、审计厅等省属12个部门公布《开展全省招标投标领域违法行为专项治理工作方案》，要求推进工程建设领域扫黑除恶行动，进一步规范省域内招标投标活动，净化招标投标市场环境，营造更优的社会环境和营商环境。该方案旨在贯彻中央和浙江省委扫黑除恶决策部署，以“零容忍”的态度、坚如磐石的决心和秋风扫落叶的措施手段，使招标投标领域的违法违规行为，特别是串通投标、围标、涉黑涉恶违法犯罪等得到有效遏制，对重点行业、重点领域和重点人员进行全面整治，以优化浙江省招投标市场营销环境。
这是一个全面优化省域招标投标市场营商环境的方案，也是对省域招标投标市场进行深化改革的方案，是地方人民政府部门落实中央“扫黑除恶”决策部署，自觉履职的表现。方案提出了以下专项治理的三个目标：
一是重大犯罪案件得到查处。要求通过专项治理集中查办一批串通投标、涉黑涉恶等违法犯罪案件，打掉一批违法或涉黑团伙，震慑招投标市场主体，遏制串通投标违法多发易发现象，肃清招投标市场毒瘤。
二是违法违规乱象得到遏制。要求通过专项治理，紧盯重点行业，围绕水利、交通、以及房建市政的幕墙、空调、电梯等行业、重点地区和重点人员，如招标人、投标人、招标代理、评标专家以及参与组织串通投标的“掮客”等，严肃查办一批弄虚作假、出借资质等重大违法案件，处理一批长期从事违法活动的人员，净化招标投标市场环境。
三是长效监管机制得到健全。要求通过专项治理，建立和坚持行政监督部门和公检法部门联动的违法案件查办机制；逐步完善统一、规范的招投标制度，形成责权一致、监管有力、竞争有序、透明高效的招投标活动运行机制。
方案要求各级招标投标行政监督部门和资质管理部门按规定职责进行线索排查，对发现属于违反《招标投标法》及其实施条例和有关资质管理规定的，依法查处一批弄虚作假、挂靠投标、出借资质等违法违规案件，处罚一批违法违规企业和责任人。对涉嫌违反刑法的，及时将相关材料移送公安部门，提请各级公安、检察部门依照职责严肃查办。同时，要结合“扫黑除恶攻坚年”活动和线索排查工作情况，由省公安厅牵头，会同相关部门，以涉黑恶案件作为突破口，集中处理一批线索较为清晰、反映比较集中的大案要案，强化部门协作、加大查办力度，力争查实一批重大串通投标案件，打掉一批违法或涉黑团伙，处理一批长期从事违法活动的人员。
通过招标投标专项治理，健全省招标投标管理机制。具体包括：
一是加强法规制度建设。要加快省招标投标立法修订进程，逐步统一全省交易规则和标准，解决各地交易程序、招标文件、评标办法不统一问题，打破地方保护和行业垄断，净化串通投标违法土壤。
二是完善管理监督机制。要明确事前标准，加强公开公示，减少“萝卜坑”式定向招标；要改进评标方法使用，改变唯价格定标机制；要强化事中检查，提升技术甄别能力，识别和预警部分“视同”串通投标情形，及时查处串通投标违法行为。要严肃事后处罚，依法处罚串通投标等重大违法行为，强化对违法人员的处罚。要加强标后履约监管，建立由行业部门牵头、以项目业主为主体、招标投标行政监督部门参与的多部门标后履约监管体系，做好履约情况公开公示。探索招标投标集中监管体制，破解“同体”监督和“多头”监督等难题。
三是加强部门协同与联动。构建行政监督部门、公检法等多部门参与的串通投标等案件联合查办机制，重大案件可组建联合专案组，抽调各方力量、整合各类资源，集中统一办案，综合施用刑事处罚和行政处罚。其中，行政监管部门要强化事中事后监管，严格按职责做好市场主体资格资质管理，强化对招标代理、评标专家等的管理；财政部门要加强对政府投资建设项目资金来源和项目投资审核；审计部门要加强政府投资项目审计监督，发现违法违规问题要依法移交相关部门；市场监管部门要对严重违法从事经营活动的代理机构、投标企业依法进行处罚；公安检察法院等部门要加强对串通投标、强迫交易等涉恶涉黑违法犯罪的打击力度；纪监委要依纪依法对与招标投标活动有关的党员领导干部和监察对象实施监察；项目业主要切实负起项目建设和招标投标第一责任人的责任，严格监督合同履约行为，维护招标投标和合同的严肃性。
2 招标投标黑恶事件的原因分析
招标投标作为一项发挥市场在资源配置中起决定性作用的竞争性交易制度，为什么在其过程中会出现黑恶事件呢？实际上，招标投标的核心在交易，而招标投标市场是承载市场交易过程的一种载体，与土地交易市场、汽车交易市场，甚至农贸自由市场无异，相关行为不过恰似社会上的“车匪路霸”等匪霸行为在招标投标市场上的具体表现，其存在破坏了招标投标市场应有的正常秩序。例如，在2014年某媒体报道的江西萍乡串通投标窝案中，多家公司采用“价格同盟”、“轮流坐庄”、“陪标补偿”、“挂靠垄断”等方法，形成政府官员、招标人、招标代理机构、投标人和评标委员会专家等“一条龙”式串通，其中，中介机构负责组织，官员从中获得3%不等的好处费，垄断了一个或多个行业的招标投标市场。
招标投标市场黑恶事件的实质是一定地域或行业招标项目的中标结果被垄断。其采取的方法一般是串通投标，由“带头大哥”（企业或个人）进行相关中标项目分配并提取“保护费”和组织垄断实施，必要时，动用黑社会势力对不服从分配结果的投标人、代理机构、评标委员会成员等实施恐吓或打击，以实现其指定中标的结果，其结果是对社会正常经济秩序的对抗。这里的“带头大哥”，可能是公、检、法机构人员，可能是招标人中的一些领导干部。近年还发现，一些行业组织，如行业协会、商会等组织的领导干部、工作人员凭借其“公益性”外衣，组织其会员单位串通招标或投标并从中非法获取收益，这也是《招标投标法实施条例》第三十九条中规定“属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标”为串通投标行为的原因。当然，“带头大哥”要想在招标投标江湖上成功实施其中标结果分配权，必须得到公、检、法和政府主管部门的大力支持，即国家机器中有人为其充当“保护伞”，有的“带头大哥”本身就是国家权力机构中的工作人员或是官二代。
故此，优化市场营商环境，一方面需要进一步开展市场主体遵纪守法教育和对违法违规行为的查处，但另一方面，或者说优化招标投标市场营销环境更主要的一面，则是怎样约束国家机器中的公、检、法，以及依法负有资源配置权利的行政部门人员的行为，使其依法行政而非“不作为”或“乱作为”，自觉维护招标投标市场秩序。这当中，对党员领导干部行为的约束是核心，即通过约束使其不去违反法律、法规及其他政策性规定或者议事规则等，不利用职权或其社会地位向相关部门、招标人或招标代理机构、投标人、评标委员会成员采取暗示、授意、打招呼、批条子、指定、强令等方式违反规定干预和插手招标投标活动，影响正常的招标投标市场经济活动，不充当社会上一些黑恶势力的保护伞，不触犯《中国共产党纪律处分条例》所列违法、违规、违纪行为等。
招标投标市场上为什么会存在黑恶事件呢？这与我国市场经济发展中的中国传统文化缺失，特别是守法意识淡薄、“意诚、正心”缺失和“金钱万能论”大肆流传有关。垄断是抗衡市场竞争的最有效手段，同时也是少数人中饱私囊最有效的方法。但其实质是对国家市场秩序的对抗，是采用非法手段扰乱市场秩序并非法获得收益的“黑洞”，极大地阻碍了市场经济发展，必须对其予以严厉打击！这也是中央“打黑除恶”部署的重点领域，因为招标投标机制，或者广义地说资源配置关系全社会人民的福祉。
3 优化招标投标市场营商环境
优化招标投标市场营商环境是构建规范有序的招标投标市场秩序，实现其可持续发展的前提。为此，需从新时代招标投标顶层制度到市场执行与监督进行全过程规划与管理，其核心是处理政府和市场的关系问题。而这当中，国家权力机关、政府部门、市场主体及其工作人员依法履职、依法参与招标投标活动是基础。
3.1 法治是优化招标投标市场营商环境的保障
一个国家的市场环境是依赖于这个国家的法治环境为保障的。中国共产党第十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，这是构建法治社会，优化招标投标市场环境的思想保障。
优化招标投标市场营商环境的前提是净化招标投标市场环境，即国家权力机构、司法部门和有关行政监督部门，在依法治国背景下扫除招标投标市场上的各种黑恶势力，“打黑除恶”净化招标投标市场，切除招标投标市场的各类毒瘤，进而依法构建招标投标市场。地方黑恶势力的存在是地方利益私下分配的表现，非一朝一夕而成就，有的涉及公、检、法人员，有的涉及行业主管部门和行政监督部门，还有的涉及行业组织或是代理机构。为此，需要地方权力机构、司法机构和行业主管、行政监督部门共同参与，协同联动，依据其规定职责自觉维护市场秩序，依法履职，彻底铲除地方招标投标市场上出现的串通投标、围标、弄虚作假骗取中标、资质挂靠等所涉及的黑恶势力及其保护伞。只有这样，才能净化招标投标市场环境，也只有这样，才有可能优化招标投标市场营商环境，因为政府的主要职责之一是维护社会秩序，而黑恶势力挑战的正是社会秩序和政府进行社会管理的首要工作。
3.2 正确处理政府和市场关系是优化招标投标市场营商环境的前提
中国共产党第十三届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。我们知道，市场决定资源配置是市场经济的一般规律。健全社会主义市场经济体制须遵循这条规律，同时，还要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。政府对招标投标交易哪些需要管，哪些可以在市场规范引导下由企业自主决策本身就需要研究。
招标投标本身属于微观经济行为，其核心在于落实采购人主体责任，在于构建采购结果的绩效考核体系并有效实施，而这有赖于政府从大量招标投标微观事务管理中退出，让采购人真正拥有《招标投标法》第九条赋予其的权利，即依法进行招标。但在实践中，这项权利多年来在一些地区被一些行政监督部门所剥夺，一直没能得到落实。例如，一些地方的行政监督部门假借“监督”之名对招标文件，特别是其中的评标标准进行审查并要求采购人执行其评标办法，有的违法限制采购人派代表参加评标，有的对评标委员会评标放任自流，对评标结果即便存在错误也不同意采购人复议的要求，有的与投标人私下沟通，非法让利益人中标等。
中央深改委审议通过的《深化政府采购制度改革方案》，指出深化政府采购制度改革要坚持问题导向，要强化采购人主体责任，即构建以结果为导向的采购管理体制等为优化招标投标市场环境指明了方向，也为正确处理政府与招标投标市场关系给出了引导。从经济学上看，采购的宗旨在于实现采购结果，由缔约和履约两个阶段实现。但现行《招标投标法》和《政府采购法》中，赋予政府行政监督的是“缔约”或称之为“纸上谈兵”阶段而非整个采购过程。
那么，从维护市场秩序来说，政府有什么理由只监督缔约而对履约放任自流？又有什么理由在政府公共职能中设置专门的行政监督机构对一个微观经济行为的一个环节，即缔约进行监督？其监督结果是维护了市场秩序还是促进了社会经济效益增长？如果是，为什么《招标投标法》已颁布实施20年，《政府采购法》颁布实施了17年但招标投标市场仍然不规范，仍然需要打黑除恶？这到底是哪里出了问题？实际上，优化招标投标市场环境的前提在于政府依法行政，必须做到“法有授权必须为，法无授权不可为”，这迫切需要正确处理政府和市场的关系问题，构建法治政府以维护市场秩序，而“扫黑除恶”不过是其法定职责在招标投标领域的一种具体体现。
3.3 公平有序的市场秩序是优化招标投标市场营商环境的基础
公平有序的市场交易规则、完善的顶层制度设计是优化招标投标市场营商环境的基础。在实践中，招标投标制度不统一、政出多门在一些地区还比较普遍，行业垄断和地方保护现象在一些领域、地区还比较突出，《招标投标法》等市场交易规则在这些地区难以有效运行。一些地方行政部门违反《招标投标法》及其实施条例等上位法颁布本地、本系统的“土办法”交易规则，有的行政监督人员则偏离法律精神实质进行自由裁量，一些行政监督部门人员泄露依法应当保密的评标委员会成员信息或非法干预评标活动等。从某种意义上讲，政府违法进行地方或是行业保护的行为恰充当了一些黑恶势力或少数利益群体的保护伞，也正是“打黑除恶”需要重点关注的组织与人群。此外，招标投标活动中的同体监督或是行政监督缺失与越位也一度成为招标投标市场交易秩序保障不力之所在。
为此，构建公平有序的招标投标市场秩序以优化其营商环境迫切需要：①依据新时代法律对各地招标投标市场交易规则进行系统清理。按新时代深化改革指引进行立改废释。国家发展改革委在《招标投标法实施条例》颁布后曾多次呼吁对地方招标投标法规及规范性文件进行清理，但收效甚微。一些地方政府部门顶风作案，违法颁布一些土办法或是规则侵害市场主体权益的现象必须要从底层制度设计上进行遏制；②开展新时代《招标投标法》（2017年12月27日修订）宣贯。按新时代发展要求，对招标投标行政监督人员、交易平台人员（公务员或参公人员）开展新时代《招标投标法》教育与再学习，以提高其依法监督能力，对各类招标人、代理机构、投标人、评标专家开展法律与专业业务培训，以促使其遵从并自觉应用法律，打造遵纪守法的市场氛围；③开展招标投标法执法检查。采取过程监督与事后抽查相结合的方法，对招标投标活动进行执法检查，查处招标投标活动中的违法行为并向社会公布，以构建“守法受益失信受惩”的市场环境。
故此，在优化招标投标市场环境中，政府是先导是保障。而“打黑除恶”是政府社会职能的体现，是政府维护社会公民权益应尽的职责，也是优化招标投标市场环境的基础，需要各级立法、司法机构和政府部门齐抓共管，依法履职。也只有这样，优化招标投标市场营商环境才能落到实处，也只有这样，招标投标机制才能推动社会进步以实现可持续发展。