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0  引言

全过程工程咨询，是指涉及建设工程全生命周期内的策划咨询、投资机会分析、前期可研、工程设计、招标代理、投资控制、工程监理、施工阶段项目管理、合同法务、竣工验收等各个阶段、各个类别的管理服务。全过程工程咨询并不是一项新生事物。1984年，原国家计委就提出有条件组建工程咨询公司和从可研到试车考核或交付使用的全过程咨询服务的管理承包方式；1994年首次出台的《工程咨询业管理暂行办法》（国家计委2号令）第七条将工程项目的全过程咨询划分为投资前期阶段的咨询：包括投资机会研究、项目建议书和可行性研究报告的编制或评估等；建设准备阶段的咨询：包括工程勘察、工程设计、招标评标咨询等； 实施阶段的咨询：包括设备材料采购咨询、合同管理咨询、施工监理咨询、生产准备咨询、人员培训咨询、竣工验收咨询等；生产阶段的咨询：包括后评价等。

长期以来，由于资质划分过小和条块分割等原因，我国的全过程工程咨询服务一直停留在理念上。真正整合概念的全过程工程咨询提出是在2017年左右，但目前并没有一个统一的定义和固定的模式。《工程咨询行业管理办法》（国家发展和改革委员2017年第9号令）第八条将全过程工程咨询定义为：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。住建部2018年3月发布的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（征求意见稿）对全过程工程咨询的定义为：对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行（或称运营）的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。全过程工程咨询服务可采用多种组织方式，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案。全过程工程咨询相对于传统的分阶段、分业务类别的工程管理服务有以下特点，一是体现阶段的全过程，二是体现业务类别的整合和“一站式”，三是体现我国管理部门对近四十年来分阶段、分单位服务工程管理模式的反思。

政府和社会资本合作（PPP）模式作为基础设施和公共服务的一种项目投融资和管理运营模式，起源于我国八十年代初期，试点于九十年代初期，停滞于新世纪，重启于2013年末。近五年来，我国的PPP项目经历了“一年发力、三年火爆、一年整顿”的过山车式的发展历程。财政部政府和社会资本合作中心网站2019年1月1日显示，全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目8556个，入库项目金额12.90万亿元。《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报》显示2018年1至9月，新增落地项目1,360个、投资额1.7万亿元；管理库累计已开工项目总数1,860个、投资额2.6万亿元，开工率45.5%。笔者作为江西、湖北、浙江、湖南、河南、陕西、杭州等省市PPP专家，参与了数十个PPP项目“两报告一方案”的评审、资格审查和评标、采购结果确认谈判、合同顾问等过程，在作为PPP咨询机构业务人员在开展业务时，发现对这些已落地、已开工的PPP项目，由于PPP项目天然存在设计和施工单位一体化、项目公司与设计施工单位一体化等特性，在投资身份转变的情况下如何管控PPP项目，是摆在各级政府面前的一道迫切需要解决的难题。全过程工程咨询正好契合了这一需求，探讨全过程工程咨询服务在PPP项目管理中的应用，具有一定的现实意义。

1  PPP项目实行全过程工程咨询的必要性

1.1 新形势下政府自身的内在需求

自2012年12月中央八项规定出台以来，加上中央和地方各级纪委治理腐败力度的加强，我国的政治生态发生了一系列的变化，干部对权力的观念也发生了重大变化。六年来，传统观念中被认为掌握实权的工程领域干部正在向“慎用权”、“放权”的思路转变，甚至出现“懒政”和“放任”的管理思路，长期在政府投资项目管理中积累了管理经验的各类人才也在纷纷离开体制。在权力被限制的同时，责任不但没有减少，反倒被加强，“政治安全”与工程安全、质量、进度、投资控制被摆在同等重要的地位，客观上需要精干的第三方站在政府和业主的角度来管控项目。

1.2 行业发展的方向性要求

2017年以来，国务院、住建部、国家发改委等陆续发布了全过程工程咨询的指导性文件。2017年2月，国务院发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），提出培育全过程工程咨询的指导意见，具体包括：鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托给全过程工程咨询服务单位。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。2017年5月，住建部发布了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101号），选择北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、广东、四川8省（市）以及中国建筑设计院有限公司等40家企业开展全过程工程咨询试点，试点期为2年。2017年11月，《工程咨询行业管理办法》（国家发展和改革委员2017年第9号令）发布，这是在国家发改委层面，首次以部门规章的名义明确了全过程工程咨询的概念。2018年3月，住建部发布了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（征求意见稿），提出了鼓励有能力的工程咨询企业积极参与全过程工程咨询服务、政府和国有投资项目带头推行全过程工程咨询、鼓励非政府和国有投资项目委托给全过程工程咨询服务企业的指导意见。2018年11月，国家发改委和住建部研究起草了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》，从深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的高度，提出深化工程领域咨询服务供给侧改革，破解工程咨询市场供需矛盾，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询的服务模式，重点培育发展投资决策综合性工程咨询和工程建设全过程咨询，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智能技术服务的指导思路。这些指导意见，体现了行业发展的方向要求。PPP项目兼具政府投资和固定资产投资项目、工程建设活动等特性，属于上述文件推行或鼓励采用全过程工程咨询服务的对象。

1.3 PPP项目自身的特性决定

PPP模式兴起的原因之一是地方政府债务过大、传统由政府主导的投资模式不可持续，因此必须吸引社会资本方来投资；原因之二是政府传统自管自建自运营的管理模式效率不高，因此必须吸引“专业的人干专业的事”。PPP项目由社会资本方主导投资意味着传统模式下政府作为投资主体的业主地位被改变，社会资本方在项目公司的大股东地位也确定其话语权的加大。另外，PPP模式往往采用EPC的建设模式。按照财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”的规定，意味着“两标并一标”的发包模式在PPP项目中是合法的。EPC建设模式和“两标并一标”的发包模式，带来了“项目公司与中标的社会资本同体化”、“设计单位和施工单位同体化”的关系，使得PPP项目天然存在在项目公司中的社会资本方向作为设计、施工的自身输送利益的可能，存在设计单位和施工单位攻守联盟、怎么谋利怎么设计、怎么谋利怎么变更的可能。“两标并一标”要求中标的社会资本自身（不含其母公司、子公司等）有能力或资质承担相应的工作，实际上，PPP项目中存在很多“两标并一标”的工作。这些PPP项目的特性，也决定了全过程工程咨询对于PPP项目管控的必要性。

2  PPP项目实行全过程工程咨询服务的有效路径

2.1 服务涵盖的期限

PPP项目具有投融资、建设、运营、移交一体化的特点，在合作周期上，一般为10-30年，但在建设周期上，一般为2-3年。另外，在PPP项目落地（PPP项目合同签订）前，还要经历项目识别、项目准备、项目采购三个阶段。以笔者所见，PPP项目全过程工程咨询可分二个阶段，一是项目落地前，即PPP项目合同签订前的全过程工程咨询。从笔者开展研究的PPP项目的落地时间来看，一般PPP项目平均落地时间要在1年以上；二是项目落地后，主要指PPP合同签订后到项目竣工验收或运营开始前的全过程工程咨询，一般要2-3年左右的建设周期；三是项目建成后，进入运营阶段，一般为8-28年。

2.2 服务涵盖的内容

从内容来看，如果将PPP项目以落地前后时间为划分，全过程工程咨询在PPP项目第一阶段涵盖的内容可以包括立项、可行性研究、方案策划、初步设计、财政可承受能力论证报告编制、物有所值评价报告编制、实施方案编制、招标代理、政府采购代理、合同谈判组织与参与等；第二阶段涵盖的可以包括“二次采购项目”招标代理、合同法务、项目管理咨询、设计、施工监理、设计监理、投资控制、中期评估、绩效评价、专业设备（如污水）技术顾问等内容。由于篇幅有限，下文所指全过程工程咨询，主要指第二阶段涵盖的内容。

就“设计监理+合同法务+二次招标采购+全过程投资控制+项目管理咨询”的服务模式而言，具体的服务内容可以包括：

1)设计监理

包括方案设计和初步设计阶段（含初步设计概算审核咨询）、施工图设计阶段、施工期服务阶段的设计监理、竣工图审核咨询等。

2)合同法务

包括工程法务咨询、合同审查等。

3)二次招标采购

包括建设过程中中标的社会资本方资质范围以外、限额以上的工程建设项目施工、设备材料、服务的“二次招标采购”。

4)全过程投资控制

包括确定工程造价控制目标，制定控制实施细则；参加与造价控制有关的会议；根据工程进度编制工程用款计划；工程资金超概算预警；工程计量与工程款审核；工程变更、索赔、签证审核；重要设备材料询价；合同价款调整；竣工结算审核；与造价控制有关的其他服务。

5)项目管理咨询

包括项目现场管理咨询等咨询服务。

2.3 服务模式

PPP和全过程工程咨询都是较为全新的概念，就服务模式来说，既然是全过程工程咨询，笔者更趋向于“一站式服务”模式。当然，毕竟全过程工程咨询服务范围涵盖的范围很广，大部分政府和业主很难在短时间内接受一站式包干的服务模式，可以采用“1+N”的服务模式，即缺什么补什么的服务模式。如果采用中标的社会资本“两标并一标”和“EPC+PPP”的项目运作模式，建议实行“设计监理+合同法务+二次招标采购+全过程投资控制+项目管理咨询”的服务模式；如果在实行取消施工监理的地区，建议可以将施工监理的内容纳入服务范围；如果不采用“两标并一标”或设计与施工采用分开的项目运作模式，还可以考虑将设计的内容纳入。

2.4 聘请模式

PPP项目具有业主（项目公司）由中标的社会资本和政府方出资代表共同组成的特性，且社会资本方占有主导或控股的地位。按照笔者的前述思路，全过程工程咨询在一定程度上是政府方或政府方出资代表出于自身利益，而聘请一家全过程工程咨询单位来帮助政府方管理，一定程度上是为了制衡社会资本方，防止社会资本方在项目公司中一家独大而对“两标并一标”的施工企业进行利益输送。出于“受人之托，忠人之事”的考虑，全过程工程咨询单位最好由实施机构或政府方出资代表聘请。同理，在支付主体上，一是可以考虑由政府方直接支付，二是可以考虑由项目公司委托政府方支付，即由项目公司将款项支付至政府方账户后由政府方支付。笔者曾有切身体会，在对全过程工程咨询单位是否聘请上，项目公司出于施工单位的利益考虑，往往以没有法律法规强制性要求为理由百般阻扰；在对全过程工程咨询单位的支付条款和处罚单条款上，往往严苛设置，其目的就是一个：最好不要请，请了也最好让全过程工程咨询单位知难而退。

2.5 费用考虑

按照传统的建设项目可行性研究报告，投资估算一般依据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）编制，包括工程直接费用、工程建设其他费用 、预备费三大部分，全过程工程咨询作为一个新生事物，费用在哪列支？如何计取？常常是一个有争议性的问题。以笔者所见，就在哪列支而言，可以在工程建设其他费和预备费中列支，其中工程建设其他费中的建设单位管理费、设计费、工程监理服务费、造价咨询费可以对应涵盖相应的全过程工程咨询内容，不足部分，可以在预备费中列支。对于费用如何计取的问题，可以参照“1+N”打包叠加的方式计算，有收费标准或指导价的，参照执行，没有收费标准或指导价的，协商处理，总体采用累加后打折优惠的处理方式。其中，建设单位管理费可参照《财政部关于印发基本建设财务管理规定的通知》（财建[2016]504号）文件计取；工程监理费可参照《建设工程监理与相关服务收费标准》（发改价格[2007]670号）文件计取；环境影响评价费可参照《国家计委、国家环境保护总局关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》（计价格[2002]125号）文件计费；勘察设计费及竣工图编制费按《国家计委、建设部关于发布工程勘察设计收费管理规定的通知》（计价格[2002]10号文件）计取；设计监理（咨询）可根据咨询深度，参照设计费的10%到30%之间的比例收取基本费用，对于设计优化带来的节约，可以按10%左右的比例另行予以奖励；合同法务可参照设计监理（咨询）收费。

对于上述设计监理（咨询）、合同法务服务项目，并没有法律法规的强制性要求和收费标准，实践中可能存在业主因此不将此两项服务列入服务范畴的争议。笔者认为这并不妨碍推广全过程工程咨询。一是这两个服务项目，能切实为业主带来节约并提前化解风险，节约的费用一般应大于业主支付的费用，因此聘请全过程工程咨询单位具有一定的合理性；二是这两个服务项目，费用占比较小，且完全可以由建设单位管理费、设计费、工程监理服务费、造价咨询费等正常收费通过降低打折比例来消解；三是全过程工程咨询本身具有“一站式”和“打包式”的特点，在其他费用收费的情况下，这两项费用可以以附带服务的方式免费；四是退一步说，还可从预备费中列支。

2.6 管理架构

在具体的PPP项目中，一旦确定了全过程工程咨询单位，其在项目中的管理地位应当处于设计、施工等单位与项目公司之间，全过程工程咨询单位一方面对项目公司负责，同时受实施机构或项目公司中的政府方出资代表委托，监督项目公司中的社会资本方和设计、施工单位。就设计监理而言，在设计院出现初步设计、施工图设计、设计变更时，全过程工程咨询单位应在图审前或项目公司出具意见之前，出具专业意见；在每个月月度支付时，施工单位上报的工程进度，在上报监理单位后项目公司前，由全过程工程咨询单位出具意见；其他的服务，可以参照上述管理架构来开展。

3  结语

本文简单介绍了全过程工程咨询的定义、在我国的发展历程和相关的法律支撑文件，并简单介绍了PPP模式在我国的发展历程和现状，根据市场困惑引发出全过程工程咨询服务在PPP项目中的需求契合的思考。通过对新形势下政府自身的内在需求、行业发展的方向性要求、PPP项目自身的特性决定等三方面的分析，提出了PPP项目实行全过程工程咨询必要性的论断。通过对服务涵盖的期限、服务涵盖的内容、服务模式、聘请模式、费用考虑、管理架构等六方面的思考，探讨了PPP项目实行全过程工程咨询服务的有效路径，以期对行业有所借鉴。