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0  引言

2015年以来，随着国家层面整合建立统一规范的公共资源交易平台工作的全面实施，各地公共资源交易监管机构也相应成立。经过几年的实践，公共资源交易监管也取得了较好的成效。但是，招投标监管与公共资源交易监管之间的矛盾也日益凸显，亟需进一步厘清各自界限，推进招投标和公共资源交易向深层次健康发展。

1  法律法规、规范性文件层面的区分

1.1 招标投标监管的定义

《招标投标法》第七条规定：有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。《招标投标法实施条例》第四条规定：国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院有关部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。从上述定义可以得出，招标投标监管的内容主要分为两部分：一个是负责指导和协调，另外一个是对招标投标活动实施监督。

1.2 公共资源交易监管的定义

目前，法律法规没有涉及公共资源交易监管的相关定义，只有国家发改委等十四部委联合印发的《公共资源交易平台管理暂行办法》有相关规定：国务院发展改革部门会同国务院有关部门统筹指导和协调全国公共资源交易平台相关工作。设区的市级以上地方人民政府发展改革部门或政府指定的部门会同有关部门负责本行政区域的公共资源交易平台指导和协调等相关工作。各级有关部门按照规定的职责分工，负责公共资源交易活动的监督管理。从上述定义可以得出，公共资源交易监管也分两部分内容：一个是对公共资源交易活动的指导和协调，实行综合监管；另一个是对公共资源交易活动实行行政监管、监督检查。

1.3 公共资源招标投标监管的定义

湖北省的公共资源交易体制改革相对较早，并且自行定义了一个新名词“公共资源招标投标”。2015年印发的《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》规定：县级以上人民政府公共资源交易管理委员会负责本行政区域内公共资源招标投标活动的指导、协调；县级以上人民政府有关部门，依法在各自职责范围内对公共资源招标投标活动实施监督管理。从上述定义可以得出，公共资源招标投标监管分两部分内容：一个是对公共资源招标投标活动的指导和协调，另一个是对公共资源招标投标活动实施监督管理。

从上述三个定义可以看出，招标投标监管针对的是招标投标活动，公共资源交易监管针对的是公共资源交易活动，公共资源招标投标监管针对的是公共资源交易中的招标投标活动。三个活动如何区分？

（1）什么是招标投标活动？《招标投标法》虽然没有明确指出什么是招标投标活动，但指出：在中华人民共和国境内进行以下工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标（工程建设项目类别见《必须招标的工程项目规定》）。《招标投标法实施条例》也进一步明确：招投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。因为，这里的招标投标活动是个狭义的概念，特指是以上工程项目的招投标活动。

（2）什么是公共资源交易活动？《公共资源交易平台管理暂行办法》指出：公共资源交易是指涉及公共利益、公众安全的具有公有性、公益性的资源交易活动。《河南省公共资源交易监督管理办法》指出：公共资源交易，主要是指政府（国有资金）投资的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权（股权）交易、政府采购、医药集中采购、罚没物品拍卖、主要污染物排污权、碳排放权、特许经营权、林权等交易活动。这个公共资源交易活动范围更为广泛，但有个比较鲜明的特点，就是特指在公共资源交易平台进行交易的活动。

（3）什么是公共资源招标投标活动？《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》指出，公共资源招标投标是指使用国有资金的项目、国家融资的项目、国际组织或者外国政府贷款及援助资金的项目和其他涉及公共安全、公共利益的项目的招标投标活动。

综上所述，招标投标活动是指必须招标的工程项目的招投标，公共资源交易活动是基于公共资源交易平台的，范围更广，包含了工程建设项目招标投标，还有土地出让、矿产出让、政府采购等。由此，可以得出二者的关系，进入公共资源交易平台交易的招标投标活动属于公共资源交易活动，不在公共资源交易平台进行的招标投标活动，则不属于公共资源交易活动。对于“公共资源招标投标活动”，则是湖北省地方性法规定义的一个词语，可以理解为进入公共资源交易平台交易的招标投标活动。

2  监管部门层面的区分

2.1 部委层面的监管部门

在部委层面，国家发改委负责按规定指导和协调全国的招投标工作，牵头整合建立统一规范的公共资源交易平台的相关工作。各行业主管部门按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督；加强对公共资源交易活动的监督执法，依法查处公共资源交易活动中的违法违规行为。据此，部委层面的招投标监管部门和公共资源交易监管部门是一致的，发改委负责指导和协调，行业主管部门负责监督执法。

2.2 省级层面的监管部门

在省级层面，监管部门则是有三种类型。第一种是分散监管模式。比如湖北省，省发改委负责指导和协调全省招标投标工作；省公共资源交易监督管理局负责全省公共资源招标投标活动的指导、协调；各行业主管部门依法在各自职责范围内对公共资源招标投标活动实施监督管理。据此，湖北省的模式就是一分为三：发改委负责招投标监管，公共资源交易监管局负责公共资源交易监管，行业主管部门负责具体的监督执法。第二种是集中监管模式。比如重庆市，在新一轮机构改革中，将相关部门工程建设项目招投标的监督、管理、执法职责等整合，组建市公共资源交易监督管理局。这种模式，就是整合了招投标和公共资源交易监管职能，交由一个部门执行，执行力更强。第三种是监管和服务融合模式。比如广东省，省政务服务数据管理局履行公共资源交易管理相关职责；省发改委按规定指导协调招标投标工作；有关行业主管部门对有关招标投标活动实施监督。这种模式，将公共资源交易监管和政务服务管理进行整合，可以更好地发挥政府对公共资源配置的核心作用。通过对以上三种类型的比较，第一种模式将招投标监管和公共资源交易监管分开，相互之间会有重合部分；第二种模式将招投标监管和公共资源交易监管合并到一个部门实施，能够减少推诿扯皮，提高执行效能；第三种模式是在招投标监管和公共资源交易监管分开的基础上，将公共资源交易监管和政务服务管理进行融合，一定程度上能突出服务性质。

2.3 市县层面的监管部门

在市县层面，监管部门也是遵循省级部门的做法，同样存在三种模式：第一种是分散监管模式。比如，内蒙古呼和浩特市，市公共资源交易监督管理局对公共资源交易平台运行情况进行指导和管理；市发改委管理和指导全市招投标工作；有关行业主管部门加强对招投标活动、公共资源交易活动的监督执法。第二种是集中监管模式。比如，安徽省滁州市，在新一轮机构改革中，将相关部门公共资源交易监管、执法相关职责整合，组建市公共资源交易监督管理局，对本级行政区域内公共资源交易实行统一监督管理。第三种是监管和服务融合模式。比如，广西来宾市，市政务和公共资源交易管理局推进、指导、协调、监督全市政务服务、政务公开、政府信息公开和公共资源交易工作；市发改委综合协调全市招标投标工作；行业主管部门对有关招标投标活动、公共资源交易活动实施监督。目前来说，市县一级，第一种模式还是占了大部分，第二种模式在重庆市、安徽省和湖北省的部分市县推行，第三种模式在广东省、浙江省和云南省部分市县推行。

3  业务层面的区分

3.1 各自业务的区分部分

3.1.1招标投标监管业务

对各地监管部门的招标投标职责进行梳理，招标投标监管工作主要有三点：一是按照规定权限指导和协调招投标工作；二是核准基建工程及特许经营项目招标方式和招标范围；三是对招标投标活动实施监督。第一点，指导和协调招投标工作，就是对一些招投标事宜进行规范。比如，福建省发改委印发《福建省招标公告和公示信息发布管理办法》，规范依法必须招标项目的招标公告和公示信息发布活动；第二点，核准基建工程及特许经营项目招标方式和招标范围，则是一个行政许可事项。比如，常德市发改委出具《关于核准XXX工程建设项目招标事项的批复》，核准了该项目的招标方式、招标组织形式和招标范围。对于招标方式和招标范围调整，也是需要审批部门进行审批，比如，广东省发改委出具《关于调整XXX工程施工招标方式的复函》，就是审批部门对招标方式进行调整；第三点，对招标投标活动实施监督，则是对招标投标活动进行日常监管。比如，工信部下发《工业和信息化部办公厅关于开展2018年通信工程招标投标专项检查工作的通知》，开展2018年通信工程招标投标专项检查。

3.1.2 公共资源交易监管业务

各地公共资源交易监管部门的工作，主要有四项：一是制定公共资源交易规则、交易目录、管理制度和工作流程；二是对公共资源交易活动实施备案管理和监督管理；三是管理评标评审专家、代理机构等；四是建立公共资源交易当事人信用体系等。第一项，公共资源交易的相关制度，在各层级都出台了很多，比如国家层面的《公共资源交易平台管理暂行办法》；省级层面的《安徽省公共资源交易监督管理办法》和《广东省公共资源交易目录》；县市层面的《石家庄市公共资源交易运行规则》和《合肥市公共资源交易项目交易方式管理规定》等。第二项，对公共资源交易活动的备案和监督管理，形式也是多样的。比如，湖北省公共资源交易监督管理局设立招标文件备案流程，要求招标人将招标文件报送综合监督管理机构备案。黄冈市公共资源交易监督管理局制定了《黄冈市公共资源交易评标规程》，规范公共资源交易评标流程。第三项，管理评标评审专家、代理机构等，也是日常工作的重点部分。比如，蚌埠市公共资源交易监督管理局制定了《蚌埠市评标评审专家日常考评办法》，加强对专家的管理，规范专家评审行为。合肥市公共资源交易监督管理局制定了《合肥市招标代理机构进场交易考核评价管理暂行办法》，加强对公共资源交易代理机构进场交易的管理。第四项，建立公共资源交易当事人信用体系，是目前热点工作。比如，山东省出台了《山东省公共资源交易信用管理办法》，加强全省公共资源交易信用管理，建立健全公共资源交易领域信用激励和惩戒机制。

3.2 业务的重合部分

招投标监管和公共资源交易监管业务重合部分主要有两点：一是加强对招投标活动、公共资源交易活动的监督执法，依法查处招投标活动、公共资源交易活动中的违法违规行为；二是受理、处理招投标活动、公共资源交易活动的投诉等。第一点，监督执法，有独立执法，也有授权执法。依据单位权力清单进行独立执法，比如，浙江省发改委发出《浙江省发展和改革委员会行政处罚决定书》，对涉嫌串通投标的公司和人员进行处罚。授权执法的，比如蚌埠市政府授权市公共资源交易监督管理局集中行使公共资源交易领域行政处罚权共64项。第二点，受理和处理投诉，同样是日常工作的重要部分。比如，湖北省印发《湖北省公共资源招标投标投诉处理办法》，由综合监督管理机构和有关行政监督部门按照规定的职责受理招标投标活动投诉并依法作出处理决定。

4  深化监管融合的建议

招投标监管与公共资源交易监管，除了区分，更多的是业务的重合，你中有我，我中有你。在目前机构改革的大背景下，部分招投标监管部门和公共资源交易监管部门面临着机构整合和职能优化。对此，提出以下加强监管融合的三点建议。

4.1 集中行使职权

为了更好地行使监管职权，在市县以下，可以参考蚌埠市公共资源交易监督管理局的模式，在法律法规尚未进行调整的大环境下，通过授权，将分散在各部门的职能集中到一个部门，统一行使对招投标、公共资源交易的综合协调、监管和执法等权限，促进招投标和公共资源交易监管的有机整合和效能提升。

4.2 完善法律法规

建议修订《招标投标法》和《招标投标法实施条例》，或者出台《公共资源交易法》和《公共资源交易管理条例》，从法律法规层面，明确公共资源交易及其监管机构的相关定义和职能权限，以便更好地区分招标投标和公共资源交易，为各地招投标监管机构（公共资源交易监督管理机构）开展工作赋予法定职责。

4.3 推进信用奖惩

建立信用信息互通共享机制，完善信用信息共享平台，促进公共资源交易市场主体信用自律，引导诚信体系建设。加强部门统筹协调，健全失信联合惩戒机制，充分发挥信用管理在事中事后监管中的作用，将市场主体参与招标投标、公共资源交易活动的信用信息作为实施监管的重要依据，建立失信黑名单制度，强化信用约束，促进招投标、公共资源交易市场健康有序发展。