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1  政府投资工程的概念

一些学者和职能部门将“政府投资项目”定义为“政府为推动国民经济或区域经济发展，满足社会公共需要，以政府为实际投资主体，以财政性资金为资金来源的固定资产投资项目” ，或者“各级政府为建设主体的投资项目。主要包括：财政预算内外资金（含国债资金）投资项目；国家主权外债资金项目；使用各类专项建设资金项目；法律、法规和本级人民政府规定的其他政府投资项目。”以上两种定义揭示了“政府投资项目”的主要内涵。

2  政府投资工程与其他工程的区别

政府投资项目是以政府为主导的，政府在政府投资项目的运作过程中起到决定性作用并引导项目的发展方向。政府投资项目的建设是以满足公共需求为最终目的，是由政府以国有资产投资或者融资的方式建设的，是行政性、公用性、公有性项目。

3  思考与建议

3.1 鼓励采用总承包招标

总承包是国家鼓励和扶持的工程承包方式。《建筑法》第24条第一款规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。”我国加入世贸组织后，工程建设领域面临与国际工程承包和管理方式接轨的巨大压力。为了贯彻“走出去”发展战略，国家有关部门陆续出台了一系列政策措施，鼓励工程建设项目实行总承包，培育和发展工程总承包企业，不断提高国际竞争力。

考虑到工程总承包的特征，招标人在方案设计或初步设计批复后进行工程总承包招标，更易于成本控制和固定总价的风险分配。工程总承包的招标应以在方案设计阶段或初步设计批复后进行为主，特定项目在可研批复阶段实施工程总承包招标的，发承包双方应结合地方主管部门的规定或指导性文件，合理确定合同价格形式和风险责任分配，减少合同履行过程中的争议。

3.2 防范肢解工程规避招标

《招标投标法》第四条规定“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”。《建筑法》第24条第二款规定：“……不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”根据《招标投标法》等法律的规定，各地制定了具体细则或办法，对政府投资工程项目必须进行公开招标的起点作出了规定。但一些招标人为逃避公开招投标程序，肢解拆分工程项目的规模至招投标起点以下，从而达到规避招标程序直接发包的目的。

对此，应理顺职责职能，完善行政监督机制，以法律规定强化招投标的综合协调和统一监督管理职责职能，明确规定有关部门具体的工作任务，科学定位和合理规范包括监察部门在内的各部门的监督职责。监察、建设、财政、审计等部门应建立联动机制，加大执法检查力度，严厉查处肢解工程规避招标的违法行为。加强诚信体系建设，建立准入退出制度，建立规范统一的市场主体的信用档案，将市场主体的不良行为等全部记录在案，并向社会公布。让违法者得不偿失，不敢贸然违法，如此才能营造一个公开、公平、公正的市场环境。

3.3 采用综合评估法进行评审

《招标投标法》第四十条规定“中标人的投标应符合下列条件之一：(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；(二)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”

低价中标是国际上通行的招标评标方法，推行低价中标有许多显著的优点，一方面可以有效地降低工程造价，促使投标人加强管理，用最优的方案、最低的价格来参与竞标，最大限度满足招标文件要求的各项指标。另一方面也可以防止暗箱操作，防止串标、围标等行为，对反腐倡廉有一定的效果。但我们也应充分认识到我国的现状离低价中标所要求的必要条件还有很大的距离。现阶段低价中标存在如下问题：一是承包商以低价中标，但在项目实施过程中以变更、签证、索赔等形式追加价款，造成“中标靠低价，赚钱靠签证”的现象，使最终工程的结算价款远远高于中标价，原低价中标失去意义。二是部分承包商以超低价中标，中标价格甚至低于企业的成本，造成低价低质，工程质量较差，工期拖延等。

综合评估法引入权值的概念，其评标结果更具科学性，可有效防止低价的不正当竞争；与我国目前的建筑市场环境基本相适应；与我国目前施工企业的资质制度相适应；能够选中综合实力较强、投标报价较合理的投标人为中标单位。

3.4 强化政府投资工程项目招投标过程监管

加强对政府投资工程项目招标事中、事后的监管，采取定期抽查与随机抽查相结合的方式，对招标文件进行监管。规范投诉处理、行政处罚流程及程序，完善行政处罚信息双公示，严厉打击违法违规行为。

通过电子监管系统自动识别投标人的MAC地址、计价软件代码、企业CA锁序列码的一致性，依据大数据分析技术揭示交易数据背后隐藏的一些规律,暴露招投标过程中的隐性动机,从而降低和防止围标串标等行为。

在招标文件中约定或由投标人自我承诺，对被行业主管部门、综合监管部门暂停投标资格或者有失信行为的投标人实施联合惩戒，不接受其参与本地区的公共资源交易活动，提高失信成本。

3.5 加强标后履约监管

目前，我国的建筑市场监管体制已日益完善，市场主体行为逐步规范，但当前工程建设领域仍然存在一些突出问题，特别是在标后履约方面，签订阴阳合同、项目管理班子不到岗履职等违法违规行为时有发生，严重扰乱了工程建设市场秩序，给工程质量和安全埋下隐患。

公共资源交易综合监管部门应联合建设行政主管部门通过察看施工现场，查看工程施工日志和监理日志，检查施工、监理单位在投标时承诺的项目班子人员是否在岗（变更）等方式进行标后履约检查，动态掌握公共资源交易项目合同的履约情况，促进履约信息公开，确保招投标要约在工程建设中得到全面落实，营造依法经营、诚信履约的市场环境。