《招标与投标》文本版

1  政府购买服务的基本概念和主要实施方式

 

 1.1 政府购买服务的概念

政府购买服务，是指“通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”—这是财政部2014年12月发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综（2014）96号文）第二条的定义。在其第十四条，规定以下六大类服务，应当纳入政府购买服务指导性目录：

1、基本公共服务；

2、社会管理性服务；

3、行业管理与协调性服务；

4、技术性服务；

5、政府履职所需辅助性事项；

6、其他适宜由社会力量承担的服务事项。

2017年12月，重庆市财政局以“渝财综（2017）113号”发布《关于更新调整《重庆市市级政府购买服务指导性目录》的通知》，作为规范指导本行政区域的政府购买服务工作，并与财政部上述文件一致。 

1.2 政府购买服务的方式

按照财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综（2014）96号）第十七条规定：“购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。”

同年同月，重庆市以“渝府办发（2014）159号”发布《重庆市政府购买服务暂行办法》。其第十一条规定：“政府购买服务项目经费预算经同级财政部门审核确定后，购买主体可根据购买内容的市场发育程度、服务提供方式和特点等因素，按照方式灵活、程序简便、竞争有序的原则组织实施。对符合竞争性条件的购买事项应纳入政府采购程序进行采购。对具有特殊性或不符合竞争性条件的购买事项，可采取特许经营、委托等方式实施购买。”

同时，该办法第十三条进一步明确：“通过政府采购方式进行的购买服务事项纳入政府采购目录，向社会公布购买服务事项的预算资金、主要内容、承接标准和目标要求等信息，接受社会咨询和监督。要按照公开、公平、公正原则及政府采购的规定，以公开招标为主的方式确定服务承接主体，对公开招标限额以下的项目，可以根据具体情况和政府采购规定分别采用邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源等方式购买。未达到集中采购标准的项目，可由购买主体按照政府采购法的有关规定自行组织采购。”

至此，政府购买服务的启动前置条件、指导性目录和采用的主要方式，已然明确。

 

2  政府购买与工程有关的设计等服务的管辖分工

 

2.1 政府采购及政府采购工程的概念

在《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）第二条明确规定：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。可见，政府采购，同样是一种政府购买行为，其购买的类别包括货物、工程和服务。只不过，这种政府购买行为，限定在“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上”。

在《政府采购法》第二条还进一步规定：

“政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。

本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。”

同时，《政府采购法》第二条还对这种“限定”在“集中采购目录”内、或“采购限额标准以上”的货物、工程和服务的概念和内涵，进行了具体的规定：

“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”

依据现行的部门“管辖”分工，在《政府采购法》第四条中又进一步规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”

与此并行，在《中华人民共和国招标投标法》（以下简称国家“招标投标法”）第三条规定：

“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；

（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”

2018年3月，国家发改委依据上述规定，发布《必须招标的工程项目规定》（国家发改委2018年第16号令），对必须招标的限额和范围进行了最新调整。

2.2 工程及工程建设项目的概念

在《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称国家“招标投标条例”）第二条中，对工程以及与工程建设有关的货物、服务进行了明确的界定：

“招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。

前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”

换言之，《政府采购法》和国家《招标投标法》定义的“工程”概念是一致的。两法所定义的“工程”，再加上“与工程建设有关的货物和服务”，即构成国家《招标投标法》所称的“工程建设项目”概念。

2.3 政府采购与工程有关的设计等服务的方式

《政府采购法》第四条规定：

“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。

《政府采购法实施条例》第七条进一步明确规定：

“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例”；在其第二十五条中更进一步明确：“政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。”

从政府管辖“工程建设项目”的相关法规而言，工程建设项目是指经过发改委等项目审批部门立项、可研、概算审批，并履行了规划、国土、建设等部门基本建设管理程序后实施的项目。其所涉及的勘察、设计、监理等服务的招标启动前置条件是，该工程建设项目的“可行性研究报告”已获批复，并在批复中一并审批确定了该项目的招标方案，包括招标范围、招标方式、招标组织形式等有关招标内容。

因此，在具体实践中，政府采购工程与有关的设计等服务应当严格按照《政府采购法》第七条的规定执行。

 

3  政府购买与工程有关的设计等服务的类别划分及采购方式

 

综上所述，可以将政府购买与工程有关的设计等服务划分为以下两个大的类别：

3.1 政府购买“勘察、设计、监理”等服务类别

对这一类别的采购方式又可以划分为：

（1）在达到必须招标的限额标准以上的（≥100万），适用国家《招标投标法》，按照工程建设项目招标投标相关法律法规程序和要求，进行公开招标采购；

（2）在必须招标的限额标准以下的，依照《政府采购法》和《政府采购法实施条例》规定的“竞争性谈判”或者“单一来源”采购方式采购。

同时，按照《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范国有资金投资项目招标投标活动的通知》（渝府办发〔2016〕275 号）文件提出的“加强非必须招标工程建设项目管理，提高招标投标效率”的要求，对“施工工艺成熟、技术简单”的国有资金投资工程建设项目，其勘察、设计、监理等服务的采购，可以在交易中心通过随机抽取方式，确定符合资质要求的服务供应商（工程上统称为“承包商”）。

因此，在这一细分的采购方式下，重庆市以市政府办公厅文件的形式，又增加了一个“随机抽取”方式。从实际管理工作的具体实践来看，这一增加的方式，是成功、有效的。

3.2 政府购买除“勘察、设计、监理”等服务以外的类别

政府购买除“勘察、设计、监理”等服务以外的其他与工程有关的服务，如“规划设计”等技术性服务事项，以及“设计前咨询服务”等“工程咨询管理服务”类型、与“城市规划和设计服务”等“公共设施管理服务”类型相关的专业服务内容时，按照以下2种方式采购：

（1）达到政府采购公开招标限额标准（重庆市财政局“渝财采购（2019）2号”文最新规定≥200万）以上的，按照政府采购规定的公开招标方式进行采购，执行“财政部2017年87号令”，即《政府采购货物和服务招标投标管理办法》；

（2）低于政府采购公开招标限额标准的，依照政府采购法及其实施条例规定的竞争性谈判或者单一来源方式进行采购；其中，在采购限额以下的（≤50万），按政府采购法相关规定，由采购人自行组织实施，但要确保公平公正。

 

4  相关问题探讨

 

4.1 关于设计服务的阶段划分及管辖

结合基本建设管理和招标投标管理实际，可以将工程建设项目的设计服务，以可行性研究报告的审批为界，划分为以下2个阶段：一个是项目前期阶段的设计。即可行性研究报告审批前，进行的包括方案设计、以及概念性方案构思（或称设计）等内容；另一个是项目后期阶段的设计。即在可行性研究报告审批后，按照相关法规进行的初步设计、施工图设计等内容。

相应地，按照上述设计服务阶段的划分，项目前期阶段的设计，按照《政府采购法》进行管辖；项目后期阶段的设计，按照《招标投标法》进行管辖。

4.2 项目前期阶段的设计服务适用的具体法规

按照住建部2017年发布的《建筑工程设计招标投标管理办法》（住建部2017年令第33号）第八条规定，“招标人一般应当将建筑工程的方案设计、初步设计和施工图设计一并招标”。同时，在2016年重庆市人大发布的《重庆市城乡规划条例》第四十八条中，也明确规定，建设工程办理规划许可证时，建设单位需向城乡规划主管部门提交“具备相应资质的设计单位设计的建设工程设计方案”。据此，项目前期阶段的“方案设计”，应视为“符合竞争性条件”。

同时，在财政部2014年发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）第十四条明确规定的“应当纳入政府购买服务指导性目录”的六大类服务事项中，包括“工程服务”等“政府履职所需辅助性事项”。

因此，项目前期阶段的设计服务，应当按照前述纳入“政府采购”程序进行采购：在达到政府采购公开招标限额标准以上的，按照政府采购规定的公开招标方式进行采购，执行“财政部2017年87号令”；低于政府采购公开招标限额标准的，依照政府采购法及其实施条例规定的竞争性谈判或者单一来源方式进行采购。

4.3 关于“直接发包”的概念

在具体工作中，经常会遇到这个问题。但在国家《政府采购法》和《招标投标法》中，均无此表述。此概念在《中华人民共和国建筑法》中有相应的表述。其第十九条规定，“建筑工程依法实行招标发包，对不适于招标发包的可以直接发包”。同时，在第二十二条中进一步表述为，“建筑工程实行招标发包的，发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。”

因此，“招标发包”与“直接发包”并非“非此即彼”。在政府采购与工程有关的设计等服务中，“直接发包”的类似行为，只能是在既满足依法不招标的前提，又同时再满足“单一来源采购”的情形下，才可以实现。

4.4 关于政府集中采购目录的“分级”管辖问题

2013年10月，财政部以“财库（2013）189号”文发布了《政府采购品目分类目录》。在该“目录”中，按照“A 货物；B 工程；C服务”等三大类别，分别进行了详细的罗列。按照《政府采购法》第二条和第七条的规定，各省级政府财政部门依据该“目录”分别制定了适合本行政区域的《集中采购目录》。从“集合”关系上看，各省级制定的“目录”，均为财政部2013年“目录”的“子集”。

事实上，按照财政部2013年“目录”，在“C 服务”大类别目录中，已包含“C09 专业技术服务”、“C10 工程咨询管理服务”、“C13公共设施管理服务”等品目类别。其中，更明确有“C1001 设计前咨询服务”、“C1003 工程设计服务”、“C1301 城市规划和设计服务”等涵盖工程建设项目前期、后期阶段的各项设计服务内容。

但遗憾的是，由于《政府采购法》和《政府采购条例》明确允许“省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准”。因此，各地在制定“适用于本行政区域”的集中采购目录时，对财政部“目录”进行了不同程度的取舍。例如，重庆市最新的《重庆市2019-2020年度市级政府集中采购目录及限额标准》文件中，“C1001、C1003、 C1301”等品目内容，没有体现在其中。

与这种“分级”管辖不同的是，在工程建设项目招标投标领域，其招标范围和招标限额标准是全国统一、不允许分级制定的。

由此可见，解决前述问题的最佳办法是，各级政府采购的“集中采购目录”和“采购限额标准”，也实行全国统一，不允许“分级”制定。

 

5  结语

 

政府采购工程，是政府采购三大类别中重要的一个类别。由于历史的原因，政府采购工程主要依据《招标投标法》管辖；而政府采购货物和服务，主要依据《政府采购法》进行管辖。

从法律体系的分类上看，《招标投标法》属于民商法大类中的一部法律；而《政府采购法》则属于行政法大类。沿各自体系，国家发改委、财政部、住建部、交通部等国家部委，以及各省、市、县级政府相关部门，均按对应职责分工，分别制定出台了一系列的法规或文件，由此构成了当下政府采购工程适用招标投标法律体系和政府采购货物、服务及部分不属于依法必须招标的工程的一整套法规文件。

按照十九大报告提出的深化依法治国实践，建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法的总体要求，上述法律法规文件，亟需统筹、整合，并进行调整、完善。

本文结合具体工作实践，从工程建设项目管理的角度，对政府购买与工程有关的设计服务等问题进行了初步探讨。

 

参考文献：

[1]全国人大.中华人民共和国政府采购法，2002年，2014年修正

[2]国务院.中华人民共和国政府采购法实施条例，2015年

[3]全国人大.中华人民共和国招标投标法，1999年，2017年修正

[4]国务院.中华人民共和国招标投标法实施条例，2011年

[5]财政部.政府购买服务管理办法（暂行），财综[2014]96号

[6]财政部.政府采购非招标采购方式管理办法，财政部令2013年第74号

[7]财政部,中编办.关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见，财综[2016]53号

[8]财政部.政府采购货物和服务招标投标管理办法，财政部令2017年第87号

[9]重庆市政府办公厅.重庆市政府购买服务暂行办法，渝府办发[2014]159号 

[10]重庆市财政局.重庆市市级政府购买服务指导性目录，渝财综[2014]144号（渝财综[2017]113号更新调整）

[11]重庆市政府办公厅.重庆市政府采购管理暂行办法，渝办发[2001]69号

[12]重庆市财政局.重庆市2019-2020年度市级政府集中采购目录及采购限额标准，渝财采购[2019]2号

[13]全国人大.中华人民共和国建筑法，1998年，2011年修正

[14]住建部.建筑工程设计招标投标管理办法，住建部2017年令第33号

[15]财政部.政府采购品目分类目录，财库[2013]189号