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0  引言

在依法招标的建设工程项目评标过程中，有效投标不足3个的情形时有发生。有的建设工程招标项目，虽然有效投标不足3个，但评标委员会能结合项目实际，综合分析，作出继续评标的决定；也有的建设工程招标项目，只要出现有效投标不足3个的情形，评标委员会便直接作出否决全部投标的决定。在评标实践中，当有效投标不足3个时，是继续评标还是否决全部投标，评标委员会成员往往意见不一，难以作出定论，甚至出现“评不下去”的情况，给评标工作增加了障碍，往往造成招标失败，在一定程度上影响了整个招标工作的顺利进行。如何破解这一困扰评标工作的难题，笔者主要结合工作实践，剖析依法招标的建设工程项目有效投标不足3个的评标案例，浅谈一下《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条的实践应用，并提出建议，以供参考。

1  案例回顾

案例一：某依法招标的市政道路工程监理招标项目，采用公开招标方式进行招标，监理服务期6个月，监理费用要求按监理费率报价，费基按监理范围施工合同价进行调整，但中标监理费率固定不变。招标文件明确该项目监理费率为招标控制价（最高投标限价，下同）的1.5%。该项目评标办法为综合评估法，共有5家投标人参与投标。在评标过程中，有3家投标人未通过资格审查，有效投标只有2个，2个有效投标的监理费率分别为1.0%和0.8%。该地同期类似监理招标项目，中标人的监理费率一般在1.0%左右，对此招标代理机构向评标委员会进行了解释和说明。评标委员会没有听取招标代理机构的解释，以有效投标不足3个、投标明显缺乏竞争性为由，否决了全部投标，致使该项目招标失败。评标委员会否决全部投标后，引起2家投标人异议，后招标人和招标代理机构进行了妥善处理。

案例二：某依法招标的市政工程招标项目，采用公开招标方式进行招标，共有4家投标人参与投标。该项目采用经评审的最低投标价法，在评标过程中，报价最低的投标人和另外一家投标人因资格审查未通过，其投标被否决，有效投标为2个，但投标报价与招标控制价相比，资金节约率均未超过1%，投标报价过高。虽然有效投标不足3个，但评标委员会认为，按照《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款规定，可以不否决全部投标，继续评标，并形成评标报告，推荐了中标候选人。之后，招标代理机构向监管部门报告了这一情况，监管部门调查后认为，招标控制价设置合理，根据当地同期类似项目资金节约率为12%左右这一情况，评标委员会应当以投标缺乏竞争为由否决全部投标。于是，监督部门依据《评标委员会和评标方法暂行规定》第五十三条规定，责令评标委员会予以改正。

2  案例分析

2.1评标委员会应当依据招标投标有关规定进行评标，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益

在评标过程中，当有效投标不足3个时，是继续评标还是否决全部投标，《评标委员会和评标方法暂行规定》有明确的规定。《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款规定：“评标委员会根据本规定第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十五条的规定否决不合格投标后，因有效投标不足3个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标。”

该办法第二十七条第一款规定明确了否决全部投标的两个前提条件：一个是按照有关规定否决不合格投标后，有效投标不足3个，即2个或者1个时；另外一个是投标明显缺乏竞争，即余下的2个或1个有效投标不具有竞争性，如投标报价过高，可能导致整个投标不具有竞争性。在满足这两个前提条件下，评标委员会可以否决全部投标。

笔者认为，该办法第二十七条第一款规定也隐含了另外一层含义：即按照有关规定否决不合格投标后，有效投标不足3个，但如果余下的2个或1个有效投标具有竞争性，则评标委员会可以不否决投标，或者说可以继续评标。在实践中，不排除评标委员会对第二十七条第一款规定有另外一种理解，即无论余下的有效投标是否具有竞争性，评标委员会均有权作出否决全部投标或者不否决全部投标的决定。但是，评标委员会在评标过程中不能忘记一个原则，那就是《招标投标法》的立法宗旨之一：“保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益”。所以，当有效投标不足3个，且投标明显缺乏竞争的，评标委员会应当从“保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益”出发，否决全部投标。

针对评标过程中有效投标不足3个的情况，是否决全部投标还是继续评标，评标委员会要依据《招标投标法》等法律法规精神和《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款规定，认真把握，科学判定。从案例一和案例二的评标结果来看，两个项目的评标委员会都没有很好地理解有关规定、“吃透”规定，导致作出了不恰当的判定或者错误的判定。

2.2投标是否具有明显竞争性，不能孤立地看，在依据招标投标相关规定进行判定的同时，还要结合当地同期类似项目的实际情况进行判定

笔者认为，评标委员会依据有关规定否决不合格投标后，应当主要从以下几个方面判定余下的2个或1个有效投标是否具有明显竞争性：

（1）从投标报价上进行判定。假定招标人或者其委托的造价咨询机构编制的招标控制价是科学合理的，通俗地说，招标控制价“不高也不低”。则将余下有效投标的报价与招标控制价相比较，看看是否存在“贴着”招标控制价进行报价的情况，即是否存在投标报价与招标控制价相差无几的情况。如果没有这种情况，且资金节约明显，则可以判定投标具有明显竞争性；否则，则可以判定投标缺乏明显竞争性。

（2）结合当地同期类似项目实际情况进行判定。由于“大数据技术”在招标投标领域的广泛应用，各地招标机构或者监管部门可以很容易地计算某一时期类似项目的资金节约率。评标委员会可通过招标代理机构或者监管机构了解当地同期类似项目的资金节约率一般是多少，如果余下有效投标一旦中标，其资金节约率与当地同期类似项目的资金节约率相当或相差不大，则可以判定投标具有明显竞争性；否则，可以判定投标缺乏明显竞争性。

（3）从投标人的技术实力或者综合实力上进行判定。从理论上来说，经过评审被确定符合条件的投标人，都应具有相应的技术实力或综合实力实施项目。这一方面，需要评标委员会综合考虑。

在实践中，我们主要通过第一个方面判定投标是否具有明显竞争性，其次通过第二个方面判定投标是否具有明显竞争性，从而作出是否继续评标的决定。而对第三个方面，由于实践中没有具体的可参考的量化指标，运用得较少。

在案例一中，2个有效投标的监理费率分别为1.0%和0.8%，与招标控制价相比，不存在“贴着”招标控制价报价的情况，资金节约率较高，与当地同期类似监理招标项目的中标监理费率1.0%左右相比，监理费率相同或相差不大。对此，评标委员会可以依据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款规定，判定投标具有明显竞争性，继续评标。然而，评标委员会却作出了否决全部投标的决定。

在案例二中，2个有效投标的投标报价与招标控制价相比，资金节约率均未超过1%，投标报价明显过高，并且明显低于当地同期类似项目12%的资金节约率，明显缺乏竞争性。对此，评标委员会应当依据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款规定，否决全部投标，但评标委员会却作出了相反的决定。

上述情况表明，在排除其他因素对评标委员会评标造成干扰的情况下，评标委员会对投标是否具有明显竞争性的理解存在明显不足，并在一定程度上影响了招标工作的顺利实施。

2.3评标委员会应依据招标文件，慎重考虑，作出否决投标或重新招标的决定

在评标过程中，对于有效投标不足3个的项目，评标委员会在作出相关判定前，更应当慎之又慎，要本着对项目认真负责的态度，依据有关规定和招标文件，结合实际，作出判定。如果招标文件对有效投标不足3个的处理办法进行了明确，则评标委员会依据招标文件直接进行判定即可；如果招标文件没有明确，评标委员会则要综合考虑再作出判定；对招标文件不明确的地方，应要求招标人或招标代理机构进行解释和说明，必要时，也可要求投标人进行澄清或说明，并作为评标的参考，不能简单地作出否决投标的决定，尽可能避免引起异议或投诉；如果评标委员会拟否决全部投标，更要慎重，毕竟一个招标项目，从发布招标公告到评标，中间经过了好多环节，花费了大量时间、人力和物力。

在案例一和案例二中，评标委员会分别作出否决全部投标和继续评标的决定，不够慎重，没有结合实际情况，慎重考虑，因此，导致评标结果不合理或错误。在案例二中，如果监管部门不依法监管，及时责令评标委员会改正，那么，势必给招标人利益造成损失。

3  实践应用

在评标过程中，当出现有效投标不足3个的情况，评标委员会决定否决全部投标时，对招标人或招标代理机构的解释或说明，很多时候“听不进去”。比如，招标人或招标代理机构解释该项目有效投标的资金节约率与当地同期类似项目资金节约率相当，但评标委员会有时会以没有相关规定为由，坚持自己的意见。所以，要想解决评标过程中困扰我们的这一难题，最好建立相关机制，从制度层面上加以解决，使评标委员会在评标过程中有规可循。

以亳州市为例，该市对解决上述问题进行了积极的探索，在出台的《亳州市国有资金投资建设项目招标投标实施办法》中明确规定：评标委员会根据有关规定否决不合格投标后，因有效投标不足3个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标；当有效投标不足3个，但所有有效投标报价低于招标控制价，且具备以下条件之一的，视为投标具有竞争性，可以继续评标：（一）房屋建筑、水利、交通工程项目：所有有效投标报价低于招标控制价的95%；（二）市政公用工程（不含绿化工程）、土地整理工程、农业综合开发工程项目：所有有效投标报价低于招标控制价的90%；（三）绿化工程项目：所有有效投标报价低于招标控制价的85%。

亳州市出台的这一规定，在继承《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款规定的核心内容的同时，明确了可以继续评标的情形，即当有效投标不足3个时，在什么条件下，视为投标具有竞争性，可以继续评标，并把一些指标进行了量化，具有较强的可操作性。把上述这一规定内容编入招标文件“评标办法”一章，使之产生相应的法律效力，有利于评标委员会在遇到此类问题时，可以有明确的评标参考依据，切实解决了困扰评标工作的一个障碍，消除了评标委员会成员的后顾之忧，在明显提高评标效率和招标成功率的同时，也保护了招标人利益，有效节约了项目资金，取得了很好的效果。

在此还需要说明两点：首先，亳州市出台的这一规定并未剥夺评标委员会成员的独立评标权，评标委员会是“可以继续评标”，不是“必须继续评标”；该规定既符合《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款的精神，又是对第二十七条第一款有关内容进行了细化和补充。其次，亳州市出台的这一规定是根据当地实际情况进行制定的。如有效投标报价低于招标控制价的具体数值的设定，主要考虑以下两个方面。

其一是考虑到招标成功率。由于不少重点工程招标项目招标时间要求紧，加上“有效投标不足3个”的项目往往都是一些“难招”的项目，具体数值不宜定得过高；其二是考虑招标项目资金的安全，避免一味追求招标成功率，而损害了招标人利益。办法中的具体数值是在对当地近年同类项目的资金节约率进行统计分析的基础上，然后再下浮一定比值而确定的。亳州市在2015年出台的办法中，上述3个具体数值分别为90%、85%、80%。在实践中，有的项目由于技术复杂、潜在投标人少，有效投标的资金节约率不能满足相应数值，评标委员会不能继续评标，从而导致招标失败。因此，2017年亳州市在对该办法进行修订时，对几个数值进行了适当调整。

4  思考与建议

4.1要从“放管服”改革的角度去思考和解决问题，建立相应机制，做到在实践中发现问题，在实践中不断解决问题

“放管服”改革的目标就是简政放权、强化监管、优化服务，同时要做到放管结合。《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款规定给了评标委员会充分的评标自主权，是“放权”的充分体现。然而，在实践过程中，评标委员会往往用不好这一“权力”，或者说，在评标时心有余悸，不敢轻易使用这一“权力”，担心会产生“后遗症”。我们知道，工程招标项目往往投资数额大，在有效投标只有1个或2个的情况下，如果继续评标，担心评标结果不能被招标人或广大投标人接受；最主要担心的是，项目一旦引起异议或投诉，还需协助调查，给自身增加了麻烦。因此，评标委员会从保护自身、降低评标风险的角度出发，大多会作出“否决全部投标”的决定。毕竟，《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第一款明确规定了“评标委员会可以否决全部投标”。这样，看似做到了“放权”，实际上影响了招标效率，给招标工作带来了一定的负面影响。

由于不少工程招标项目都是重点项目，招标人总想尽快完成招标，以便项目尽快进入施工阶段。一旦招标失败，招标工作又得按程序从头再来。为解决这一难题，监管部门要从有利于评标活动顺利开展、促进招标工作的角度出发，充分发挥监管职能，主动作为，在“管”字上下功夫，做到放管结合；对出现的类似问题要充分调查，认真研究，找到切实可行的解决办法，形成制度，并体现在招标文件中，解决操作层面的障碍，绝不能把评标过程中暴露出来的问题都交给评标委员会去解决。在评标活动中，要从“放管服”改革的角度出发，发现问题，解决问题，在整个招标采购活动中也应如此。

4.2加强对评标专家管理，促进评标专家加强学习，认真履职，依据招标投标有关规定和招标文件进行评标

从本文中的两个评标案例来看，少数评标专家存在 “专家不专”的情况。因此，一方面，监督管理部门应加强对评标专家的管理。一是要加强对评标专家的培训，采用网上培训、举办培训班等多种形式开展专家培训；二是要加强对评标专家的日常考核，出台评标专家考核办法，对于考核不合格的评标专家及时清除出库，确保评标专家质量；三是严格把关招标人或其委托的招标代理机构选派的评标代表，对于不熟悉相关业务的人员不允许担当评标委员会成员，确保评标委员会的整体水平。另一方面，评标专家自身要切实加强招标投标法律法规和业务知识学习，不断提升自身业务素质、评标能力和水平。只有评标委员会成员的质量和水平上去了，整个评标工作的质量和水平才能随之提升。在评标过程中，评标委员会成员要认真履行职责、遵守职业道德、保守工作秘密，认真研究和熟悉招标文件等有关招标资料；要敢于担当，对于招标投标法律法规或招标文件有明确规定的，就大胆地评，不要有后顾之忧。总之，评标委员会成员要本着客观、公正的原则，从有利于促进评标工作和保护招标人利益的角度出发，做好评标工作。

4.3注重评标活动的协调沟通和服务工作，强化监督，提高评标工作效率

评标工作是招标活动的关键一环，评标质量的高低直接影响了能否选出符合招标文件要求的合格中标人。

一是招标人或其委托的招标代理机构要做好协调沟通和有关服务工作。在评标活动中，招标人尤其是招标代理机构要加强对评标过程的协调和配合，搞好评标服务工作，要向评标委员会提供评标所需的重要信息和数据等资料，为评标委员会评标提供充分的依据和参考及有利条件。就工程招标项目而言，向评标委员会提供的资料主要包括招标文件及其答疑澄清补充文件、招标控制价和工程量清单、图纸及有关技术资料、招标投标相关法律法规规章等有关规定以及与项目有关的其他资料。评标委员会成员对招标文件不清楚的地方，需要招标人或招标代理机构进行解释或说明的，招标人或招标代理机构要积极配合，及时进行解释或说明，以便评标专家准确理解招标文件。如果发现评标委员会没有依法进行评标，要尽到提醒义务，并及时向监管部门报告。

二是评标委员会要慎重作出否决投标的决定。评标委员会要综合、分析评标过程中出现的问题，依法、科学作出判定，提高评标工作效率，特别是要慎重作出否决投标的决定；要对项目负责，更要对自己的评标工作负责。

三是监管部门要加强对评标活动的监督。当发现评标委员会不依法评标的情况，要及时调查处理，做到公开、公平、公正；对于所有投标被否决的项目，要求招标人或招标代理机构按照《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条第二款的规定，认真研究分析招标失败的原因，必要时邀请有关专家进行论证，进一步完善招标文件后依法重新招标，切实保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益。