《招标与投标》文本版

1  国内政府采购招标流标情况概述

 

所谓流标，是一种招标失败，是指在政府采购活动中，由于有效投标人不足三家或对招标文件实质性响应的不足三家，而不得不重新组织招标或采取其他方式进行采购的现象。据对我国近三年的不完全统计，社会代理机构进行招标的项目一般流标率维持在其所代理招标总数的10%以内，集中采购代理机构历年流标率则高达15%。流标相关分析见图1。

笔者以全国某一科普场馆2015-2018年的采购数据为例开展流标成因分析。该博物馆每年的采购总金额达1-2个亿。如表1所示,在最近的4年里，完成达到政府采购限额的采购项目260项，流标35项。其中，小额项目（50万以下）流标率最高，达到18%，中等金额项目（50-500万）流标率为10%，大额项目（500万以上）流标率最低，为8%，总体流标率比例13%，处于较高水平。如何有效控制流标率，成为了采购中急需破解的难题。

 

2  流标成因分析

 

2.1有效投标数量不足

在一次招标采购中，投标人须经历三个环节才能成功进入评审阶段，即报名、投标、资格审查。任意一个环节发生失误，都可能引起无效投标。笔者对表1中260项采购的投标供应商数量进行分析，得出足够的有效投标数量是避免重复招标的关键因素之一。

如图2所示,在2015-2018年已完成260项采购中，除单一来源采购的项目，在一次成功完成招标的198项采购中，共有1069家供应商报名投标（平均5.4家/项），其中有950家参与投标（平均为4.8家/项），参与度89%，其中910家供应商资格条件通过资格审查（平均4.6家/项），淘汰率4%。综上，在所有报名的供应商中作为合格投标人成功进入评审环节的供应商数量从1069降至910家，投标供应商经淘汰的总体流失率为15个百分点。

在流标的35项中，共有158家供应商报名投标（平均4.5家/项），其中有116家供应商最终参与投标（平均3.3家/项），参与度73%，其中98家供应商通过资格审查（平均2.8家/项），淘汰率16%。综上，在所有报名的供应商中作为合格投标人成功进入评审环节的供应商数量从158降至98家，投标供应商经淘汰的总体流失率为38个百分点，最终导致每项采购有效投标不足3家而流标。

通过对上述一次完成招标及流标的有效投标数量对比分析，可以看出报名参与投标的供应商数量若小于4.5家将可能导致流标。因此，投标数量的多少将直接影响招标是否能一次成功的重要因素。

2.2 投标人符合性审查未通过

经过上述分析，不难发现，投标人从报名到进入评审阶段经淘汰的总体流失率高达15-38%。如表2所示，除去供应商中途因主客观原因放弃投标的情况，经对2015-2018年采购项目流标数据进行分析发现，在35项流标中，有25项是由于有效投标不足3家，有8项是由于实质性响应不足3家，占所有流标项目的比例达94%。其中，由于资格审查未通过，实质性条款未响应，占比分别为37%与23%。

据查《中华人民共和国政府采购法》（国家主席令68号/2014年修订）第二十二条及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）第十七条的规定，供应商参加政府采购活动应当具备如下的条件及投标所需提供的材料,如：营业执照、财务状况报告、纳税及社保证明、信用证明及无违法声明等资格材料。在2017年出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第四十四条明确了采购人或代理机构应对投标人的资格进行审查，一旦上述证明材料在投标中未提交，将导致大量投标人在资格审查环节经筛选被淘汰。

上述数据显示，在一次成功完成招标的198个项目中有40家投标供应商因资格审查未通过而遭遇淘汰。而在35个流标项目中，有18家投标供应商资格审查未通过，最终导致有效投标不足3家而流标。

2.3招标文件编制质量不高，预算不合理

在35个流标项目中有8个项目的投标人因实质性条款未响应，导致“有效投标”不足三家而宣告招标失败。在深入研究之后，究其原因主要有三点：技术文件需求不明确或不合理。如：核心产品技术参数或材质要求设置模棱两可、含糊不清；技术需求与预算估计不符，预算估计不足，致使投标价高于预算报价；资格门槛设置不当，一部分投标人被拒之门外。

综上所述，若将参与某一个采购项目的有效投标数量设为y，报名投标的数量设为x,在投标及资格审查阶段被筛查淘汰等的各种因素用函数f表示，可以发现y的值和自变量x成一定的线性关系，其简化公式为：y=f(x)。因此，要有效控制流标率，确保有效投标数量y不少于3家，可以从函数f（流失/淘汰率）和自变量x（报名投标数量）入手，进行f即质量控制，并同步开展x即数量控制，最终实现y≥3。

下面，笔者将着重从技术需求的拟写、预算的编制、资质门槛的设定三方面进一步分析如何开展函数f即质量控制；再从如何拓宽思路，扩大采购渠道，深入开展市场调研，以完成自变量x即数量控制，进而实现对流标的有效控制。

 

3 有效控制流标率的对策研究

 

3.1采购需求完整明确，预算编制合理精准

3.1.1招标人应当明确本次采购需求

在开展采购活动之前，招标人应当明确本次采购需求：实现的功能和目标；标的的质量与安全，技术特性、服务周期；验收标准及国标行规等。倘若采购需求不明确，技术配置、规格参数不清，往往容易造成投标人恶意低价冲标，导致低价中标，最终造成预算执行率低下，甚至影响项目验收和产品质量。

3.1.2 在需求明确的基础上合理编制预算

采购预算的编制与申报一定要遵循：与采购标的的一致性；科学合理，实事求是，且具有普遍性；节省财政资金的原则。因此，采购需求是否完整明确，预算是否科学精准是避免流标的重要条件。

3.2有效开展前期调研工作，确保采购需求的合理性

根据财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十条规定：“采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。”

3.2.1消除顾虑，调动采购人开展市场调研的积极性

采购人在开展市场调研活动中往往会有所顾虑，尽可能不与供应商接触，独自闭门造车，以避免串标嫌疑。其实在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十一条已列明了属于招标人与投标人串通投标的情形：招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人；招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息；招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价；招标人授意投标人撤换、修改投标文件；招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便；招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为。因此，采购人只要不以谋求特定投标人中标为目的，应大胆开展市场调研，只有在大量了解市场信息的基础上，才能真正悉知自身的需求及市场定位，使整个招标工作达到事半功倍的效果。

3.2.2 实事求是，合理编制确定采购需求

在开展采购活动之前，要充分了解市场，就必须深入开展市场调研，确保采购需求与整个市场相比相对具有先进性和技术合理性。同时，需求也不能要求过高，如采购货物，所提技术参数须同时满足3个品牌，以避免产生一些限制性和排他性条件；要求也不能过低，一味追求与原有老旧设备的匹配性，提出的技术要求属淘汰技术与配置，可能导致采购货物停产等引起供应商无法投标的情况。因此，需实事求是、科学合理地编制采购需求。

3.2.3 拓宽思路，扩大博物馆类采购渠道

而博物馆在实施采购前，在开展市场调研中，由于部分采购项目具有博物馆特性，市场受众小，供货渠道窄，采购需求在整个市场上往往具有不完全竞争性。因此，在不满足单一来源采购条件的情况下，应当对至少3家可满足采购需求的潜在供应商开展调研工作，并建议做好招标宣传和投标动员工作。

3.3客观公正引入竞争机制，设置与采购需求相适应的资质门槛

在中央“放管服”改革的大潮中，政府简政放权、优化高效服务势在必行。国务院已取消下放了400多项行政审批事项，包括一些行业的资质认定，旨在用监管限权改革换取市场活力释放。

3.3.1 所设门槛高低要和采购项目规模相当

在上述案例的260个项目中，有占比达65%的170个项目属于100万以下的小型项目，若对这些标的额不大，技术要求一般的采购项目的投标人提出了较高的门槛要求，将很可能导致经营规模大的供应商由于标的额不大没有投标兴趣，而小微企业因资格受限又无法投标的尴尬局面，最终引起“合格投标人不足三家”的流标情况。因此，所设资质门槛高低要和采购项目规模相当，即“门当户对”。

3.3.2 资质要求须和采购需求相匹配

首先要明确采购类型，按项目性质可分为工程、服务、货物。不同的采购类型有着不同的资质要求。如工程类采购，相应的资质门槛有总承包资质等，不同专业领域又有不同的施工资质；如服务类采购，有设计、检测资质等。所以，在资质要求上一旦相互混淆，张冠李戴，可能遭遇质疑投诉。因此，门槛的设置要从实际需求出发，本着实事求是的原则，与需求相适应、相匹配。换言之，在技术需求完整、明确的先决条件下，在不违反法定资格条件的情况下，在能基本满足采购项目技术需求的基础上，应尽可能少设或不设资质门槛，以便更多的有识之士可以参与到投标活动当中，减少流标的产生。

3.4 依法合规选择采购方式，严谨规范编制采购文件

必须严格按照《招标投标法》、《政府采购法》的规定，以及严密、规范、公平、公正的原则，选择采购方式，编制招标采购文件。

3.4.1 合法合规，选择合理的采购方式

根据财政部令第74号《政府采购非招标采购方式管理办法》，除了公开招标方式以外，还有《办法》中所称的非招标采购方式，如竞争性谈判、单一来源采购和询价等采购方式。采购人要在充分市场调研的基础上，确定采购项目需求在整个市场上是属于完全竞争、不完全竞争，还是只能从某一特定供应商处采购，要按照法定程序，科学合理选择采购方式，努力避免因流标后再改变采购方式引起的采购成本增加、周期延长的情况。

3.4.2 发挥专长，用好招标代理机构这支专业队伍

应当充分发挥社会招标代理机构的专业特长，组织招标代理结合博物馆的采购需求特点，按采购类型组织编写工程、货物、服务招标文件示范文本；按采购方式形成公开招标、单一来源谈判、竞争性磋商等采购文件模板。一套好的、因地制宜的招标模板亦是招标成功的关键。

3.4.3 从资格审查入手，规范编制招标文件

在2017年财政部87号令颁布之后，着重加强了采购人或采购代理机构在开标后应当依法对投标人的资格进行审查。一旦存在投标人资格审查未通过的情况，将很可能引发因通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家而流标。因此，在编制招标文件中需在醒目位置用“粗体、★”等方式标明资格条件，同时以“表框”形式列明所有“废标条款”，即“实质性响应条件及其所需提供材料”。一份完整、明了的招标文件是避免招标失败，确保招标顺利完成的重要途径。

3.4.4 与时俱进，加强政策学习

近两年来，政府采购项目的流标率较往年有所提升，这与财政部2017年颁布的87号令中着重强调“资格审查”不无关系。在新政发布后，若招投标双方相关参与人员不能及时领会政策精神，必然会导致过程中的举步维艰，进而遭遇招标失利。对此，招标投标人都应当及时组织业务人员学习新的政策规定，定期进行专业培训，提升综合素质，才能从根本上保证招标的顺利进行，降低流标率。

 

4 结语

 

上述的流标成因分析及对策研究，在一定程度上对效防止流标有一定的积极作用，但不能杜绝招标失败（流标）情况的产生。在实际操作当中，一旦发生流标，还需要实际问题具体分析，依法重新招标或更改采购方式。

 

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